運用鄉規民約推動農村社會協同共治

黃 晗

(首都師范大學 政法學院，北京 100089)

鄉約制度古已有之，是中國農村社會的一個原生性傳統。它在鄉土社會秩序建構、道德教化、民生保障等方面的廣泛意涵，使其成為傳統中國“簡約治理”格局下維系農村社會良性運轉的重要保障。晚清以降，鄉約制度逐漸式微，尤其在人民公社對農村社會的改造之后，鄉約傳統幾乎不復存在。20世紀80年代以來，村民自治制度框架有所恢復，但社會自治基礎虛弱，國家對農村社會的管控成本過高，進退維谷。隨著市場化、城鎮化的快速發展，農村社會出現了許多突出的問題，從深層次看，村莊共同體解體、內生治理能力弱化、基層政府職能錯位、民主管理虛置、村民自治“空轉”、國家管控低效等多種因素共同導致了農村社會治理中“內力不足、外力失靈、治理資源碎片化”的狀況。

面對當前農村社會治理的困境，不難看到，要實現良好有效的農村社會治理，就必須在農村社會真正構建起多元主體協同共治的治理格局。其具體思路是：第一，建立和完善多元主體的協同共治體系，把多種主體納入協同共治體系；第二，遵循“強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題”的思路，通過多種方式和途徑使多元主體協同共治體系真正有效地運轉起來；第三，尋求符合新型社會治理方式的多元化治理資源。為此，黨的十八屆四中全會中提出“支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”，十九大報告更提出要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。這事實上為改進農村基層社會治理方式、推動農村社會良好治理提供了一種可能路徑，即深入發掘本土社會治理資源，把正式制度體系與具有非正式制度和深層次文化特征的鄉規民約有機銜接起來，運用鄉規民約推動多主體共治的農村治理體系真正有效運轉，實現政府治理、農村社會自我調節、村民自治之間的良性互動，從而實現對農村基層社會的低成本高效能治理，推進基層社會治理的現代化。

鄉規民約是居住在同一村落的村民為了管理公共事務、規范交往行為，基于本村文化傳統及所需解決的現實問題，在生產和生活中自發地共同訂立和實施的規則，它具有內生性、自發性、自治性，規范的是法度之外、政策之外、情理之中的事項。[注]農村實際狀況存在多元性、差異性，各地規約形態各異、繁簡不同，本文盡可能多地把實際存在、產生效力的規約納入研究對象范疇內。需要說明的是，農村現行的“村民自治章程”脫胎于20世紀80年代村民自治確立初期出現的鄉規民約，故很多學者將其視為鄉規民約的高級形態，但鑒于現有自治章程大多是90年代以來各地民政部門統一制定推行而非村莊內部自發產生的，本文有意識地將村民自治章程與鄉規民約區別開來，不將其包含在研究對象之內。可以說，鄉規民約作為內生于中國傳統鄉土社會的文化資源和道德規范，在當前國家治理現代化和社會治理的總體格局中，又具有了現代化社會治理資源這一新的屬性。因此，我們有必要追溯中國傳統鄉約制度的演變歷程，在此基礎上闡述其對于當前農村建設發展的意義，特別是其對于推動農村社會協同共治的作用機制。

一、古代鄉規民約的思想與實踐

傳統中國一直存在“簡約治理”的鄉村治理邏輯。“政不下縣”的制度安排使得國家政權止于縣級政府，地方士紳和家族、鄰里等民間宗法組織是基層社會治理的中堅力量，這是傳統中國社會治理的基本形態。這種簡約治理強調正式權力的非正式運用和大量產生于鄉村本身的準官員在鄉村治理中的重要作用，也強調“儒法合一”、把法律和情理相結合的治理機制。鄉規民約正是這種簡約治理的典型體現，它最初由鄉紳提倡、鄉民自發參與，后經地方官員大力推行，并與保甲、社倉、社學等制度結合，用以規范農村的治安、經濟、社會、教育、禮俗等方面的問題，對傳統中國鄉村社會的穩定起到了重要作用，是中華傳統文化的重要遺產，也為當今探索農村社會治理提供了豐富的思想資源。

(一)鄉約的產生及演變脈絡

中國最早的鄉約是北宋陜西藍田的呂氏鄉約。鄉約誕生于北宋，一方面肇因于唐末五代戰亂對鄉村社會基本秩序和格局的沖擊破壞，另一方面也得益于宋代士大夫高度的政治自覺性。北宋中期，朝政積弊漸深，社會矛盾凸顯，積極參政的士大夫階層形成了兩派：一派以推行新法的王安石為代表，著眼經濟建設，主張以自上而下的官治解決社會問題；另一派則以反對變法的理學家張載、程頤等為代表，著眼道德教化，主張以自下而上的民治敦本善俗、鞏固社會秩序。關中呂氏兄弟受理學影響甚深，其所制定的呂氏鄉約由鄉紳倡導、鄉民自愿入約，內容上偏重道德教化，“鄉人相約，勉為小善”[1]569，主要目的是勸善誡惡、感化鄉里、淳厚風俗。呂氏鄉約在形式上注重“鄉飲酒禮”的儀式，強調以禮俗化民而塑造鄉民彼此親近、友愛、和樂的關系。呂氏鄉約還發展出一套包括組織機構、集會和賞罰方式的較為完備的規則體系，規定村民輪流主事，“約正一人或兩人，眾推正直不阿者為之，專主平決賞罰當否；直月一人，同約中不以高下，依長少輪次為之，一月一更，主約中雜事”[1]567。這一鄉約雖然沒有真正切實地得到實施，但它所提出的“德業相勸、過失相規、禮俗相交、患難相恤”的理念為后世鄉約奠定了基調，也為鄉村的道德、文化、經濟建設提供了一個全面的綱領。同時，秦漢以來，鄉村社會的鄉官、地保等大體都是“輔官以治民”，其選任出于政府，而鄉約則創立了民間自我治理的典范。因此，蕭公權說呂氏鄉約“于君政官治之外別立鄉人自治之團體，尤為空前之創制”[2]496。

呂氏鄉約在南宋時受到程朱理學代表人物朱熹的高度關注。朱熹在呂氏鄉約基礎上作了一定的發展和完善，撰成《增損呂氏鄉約》，設計了一套細致完備的“月旦集會讀約之禮”[3]，通過鄉約推廣儒家教義，力圖對社會風俗產生潛移默化的作用。同時，朱熹還對保甲、社倉、小學分別有所提倡。他提出：十家為一甲，甲推一人為首；五十家為一社，社推一人通曉者為社首；十人一保，以甲戶為單位，登記人口、居住地及收入狀況；通過保甲制度掌握人口狀況，發放糧貸。又創辦社倉制度，設立民辦糧倉來存豐補欠，通過勸捐或募捐籌集糧食，在饑荒年以賑貸方式救濟災民。《增損呂氏鄉約》在朱熹生前沒有產生太大影響，朱熹去世后聲譽和學術地位日益提升，呂氏鄉約也隨之聲名遠播。

到明代，統治者采納朱熹理學學說中的治國思想，重視在基層社會推行德治教化，奠定了明代鄉約發展的社會基礎。明武宗正德以降，明朝統治出現了深刻危機，鄉村治理陷入混亂。在這種社會背景下，一些官僚士紳紛紛在鄉里、任所倡行鄉約，以期教化鄉民，維系地方秩序。正德十二年，王陽明巡撫南贛，這是閩粵贛湘四省交界地帶，地廣人稀，流民聚集，“分群聚黨、動以萬計”[4]。針對南贛山民頻繁反亂、匪盜猖獗、社會秩序遭受嚴重破壞的現實問題，王陽明于正德十二年在當地推行“十家牌法”，“編十家為一牌，開列各戶姓名，背寫本院告諭，日輪一家，沿門按牌審察動靜”[5]。“十家牌法”是一種類似于王安石“保甲法”的地方治安管理辦法，它通過相互監督的網絡，有效地組織民眾、管控流動人口，達到消弭盜賊、維護鄉里治安的目的。史料記載，“十家牌法”施行后很快就平息了當地的社會動亂。但在此過程中，王陽明也逐漸意識到，“民雖格面，未知格心”[6]，建立好的社會秩序僅僅依靠“十家牌法”這樣外在的制度設計是不夠的，更重要的是對民眾進行德化教育，以使鄉民心存善念，育成仁厚風俗。基于此種思路，王陽明轉而頒行《南贛鄉約》，要求“凡爾同約之民，皆宜孝爾父母，敬爾兄長，教訓爾子孫，和順爾鄉里，死喪相助，患難相恤，善相勸勉，惡相告戒，息訟罷爭，講信修睦，務為良善之民，共成仁厚之俗”[7]。史料記載，《南贛鄉約》的推行對當地的風俗和治安產生了積極有益的影響，附近州縣“近被政教，甄陶稍識，禮度趨正，休風日有漸矣”[8]。

王陽明融鄉約于保甲的做法，也為其后官方制度跟價值秩序的相互滲透與配合開出了一條路徑。在他之后，鄉約又經地方官員發揚，與社倉、社學等制度結合起來，最終形成了一套較為全面的“鄉約、保甲、社倉、社學”四位一體的鄉治體系。對于這個體系，章潢在《圖書編》中說：“保甲之法，人知足以弭盜也，而不知比閭族黨之籍定，則人自不敢以為非。鄉約之法，人知其足以息爭訟也，而不知孝順忠敬之教行，則民自相率以為善。由是社倉興焉，其所以厚民生者為益周。由是社學興焉，其所以振民德者為有素。”[9]775概括而言，保甲使人不敢妄為，鄉約使人相率為善，社倉厚民生，社學振民德。這四者中，“鄉約是個綱，社倉、保甲、社學是個目”[10]，鄉約作為總體道德規范，與保民安民的各種具體舉措結合起來，共同維系著鄉村社會的良序運行。

到了清代，統治者也力圖在基層恢復明代的鄉約制度，以加強對民眾的控制。順治時期正式宣布設立鄉約，宣講“圣訓六諭”；康熙朝頒布“上諭十六條”，雍正朝再頒布《圣諭廣訓》，要求各地在鄉約中宣講。但是，清代鄉約僅僅繼承了明代鄉約的組織形態，卻拋棄了作為鄉約實質基礎的民間規約，以朝廷頒布的各種圣訓、圣諭取而代之，使鄉約流于空洞形式，其本有的民間自治特征喪失殆盡。

(二)鄉約所體現的鄉村社會治理思想

盡管歷代鄉約經過了一定的起伏和變化，但其所體現的鄉治思想，以及其在當時鄉村社會治理中發揮的切實作用仍然值得我們關注。

其一，鄉約充分肯定了民眾自治的能力和必要性。傳統中國知識階層認為，“三代”之后沒有任何君主能夠獨自治理天下，因此應該肯定民眾自治的能力和必要性，強調“以鄉族為起點，欲人民先自教養，以代政府之所不能”[2]497。在傳統中國，國家統治面臨的一個重要挑戰是規模過大以及由此產生的負荷超載問題。若由政府來承擔全部治理任務，則政府必然有所不能。鄉約正是欲以民力補充政府之力、發揮民眾社會力量的一種非正式制度安排。同時，鄉約也提倡由民眾結成的各種類型的互助性團體，例如幫助葬親的葬親社、輪流儲糧以備歉年之需的社倉等，這些團體通過捐贈、募集等方式籌措資金、物資、人力，以實現自助和互助的目的，對鄉村社會的穩定和發展起著不可忽視的作用。

其二，鄉約的核心意旨是敦風化俗，鄉約之治是德性之治。在傳統中國士大夫那里，理想的治理并不在于外在制度結構的設計，而應首先著眼于敦風化俗，在民間風俗層面建立一套穩固持續的道德和價值秩序，這是治政之根本。風俗和習慣是民族一般精神的重要載體，構成了一定地域內人們行為的準則和社會的規范，這種準則和規范雖然不是正式的制度，但它是內化于心的，對人的行為和社會的運行具有更深層次的影響。也正因此，倡行鄉約的士大夫并不取法于王安石變法之類自上而下的制度變革，而是致力于一鄉一地的民風塑造。他們認為，每個鄉村好了，縣就好了，縣好了，天下就太平了，正如《圖書編》云：“鄉鄉皆然，縣有不治乎？縣縣皆然，天下其有不太平乎？”[9]775因此，鄉約之治不是自上而下的、外在的、制度的治理，而是從最小的社會單元開始的化于無形的德性之治。

其三，鄉約可以實現官治與民治的相互促進、制度與道德的相互協調。究其緣起，鄉約本是“紳民之約”，是鄉村紳士發起、鄉民自愿參與、獨立于政府之外的一種民間自治結構。也正因此，后世許多研究者認為，明代以降經官府和地方大員提倡推行的鄉約因沾染“官治”色彩而有悖于鄉約“民治”之本義。然而，從簡單的官治、民治二分的角度看待此問題，可能過于絕對化，也無助于我們從傳統中國社會治理中吸取有益的養分。從歷史經驗來看，鄉約也可以憑借政府之力推行而又不失其道德教化、育民成俗的本義。另外，鄉約與官方制度的融合使鄉約可借助制度來推廣，制度也可借助鄉約而增添一些道德屬性和人情味。而要達成這種雙向的協調和促進，需滿足以下三點：第一，鄉約需要具有簡單易行、切近農村生活交往的教化方式與德治內容。從歷史經驗看，太過僵化、空洞宣教的鄉約效果一般不太理想。例如清朝皇帝頒布《圣諭廣訓》，令基層政府廣為宣教，但民眾對于鄉約沒有真正的認同和遵循的積極性，使其效果與明代鄉約存在較大差距。第二，鄉約須能切實地解決鄉村社會的實際問題。好的鄉約都有民生保障方面的內容，包括積谷、施粥、恤孤、葬親、周寡、扶病、救溺嬰、勸惜谷、勸濟粥等，不僅重“教”，同樣重“養”，前者保證鄉約的合法性，后者保障鄉約的執行效力。在由鄉約、保甲、社倉、社學組成的鄉治體系中，鄉約為綱領，保甲承擔人口登記、治安、懲戒等功能，社倉解決民生問題，社學解決教育問題，四者相輔相成、相得益彰。第三，官方對于鄉約的介入須有限度，應以不減損民間社會的活力為準則。如果政府過分主宰鄉約，就變成“治民”，而不是“民治”了。一旦背離了“民治”精神，鄉村社會組織就淪為政府的附庸，其功效就大大減損。

二、當代鄉規民約與農村社會協同共治

1949年以來，雖然鄉約傳統一度中斷，但隨著人民公社的解體、農村村民自治制度的確立，鄉規民約在許多地區得以恢復，現行的《村民自治章程》事實上就是人民公社解體后村民通過自發訂立規約來管理村莊事務的一個成果。近年來，農村社會各種問題和矛盾日益突出，鄉規民約再度得到廣泛運用，其作用范圍涉及婚喪嫁娶、生產決策、生態環境、土地分配、扶貧濟困、公益籌款、興辦教育、道路交通、糾紛調解等諸多農村公共事務領域。其中，以浙江、廣東、福建等地為代表的一些地區關于鄉規民約的實踐具有一定的典型性，值得深入剖析。

(一)當代農村鄉規民約的典型案例

1.浙江石磁“鄉村典章”推進制度治村。當前農村政治生活中普遍存在的一個問題是村兩委關系不協調、村務決策機制不健全。這一問題使得農村村務管理、決策和監督工作缺乏有效的制度保障，進而導致干群矛盾日益尖銳。在這樣的背景下，一些村莊探索通過制定鄉規民約，給予村落日常權力運轉以制度化保障。例如浙江省紹興市新昌縣石磁村針對兩委關系問題發起全體村民公決，制定了“鄉村典章”，就兩委職責作出明確解釋，明確村黨組織是決策的受理者，村民會議、村民代表會議和兩委聯席會議進行決策，村委會是決策的執行者，從而避免了兩委推諉扯皮、相互掣肘的問題。同時，向村民公開村務運作程序，把監督權交給全體村民，通過民主評議、經濟審計、村務公開等形式，暢通了村民對公共事務的參與和監督渠道，從制度上保障了村民作為治理主體而與村兩委協同共治。“鄉村典章”通過權力公授、村務公決，健全民主決策、民主管理和監督機制，使村級治理由原來的“村官治村”轉向“村民治村”“制度治村”，緩和了干群矛盾，提高了農村社會治理的制度化水平。

2.廣東云浮“鄉賢理事會”激活村莊社會資源。當前農村治理中，人才、資金的大量外流所導致的“治理真空”是另一個顯著的問題。但實際上，在全國許多地區，忠孝仁義、助產興學、落葉歸根等傳統文化觀念仍然具有較大影響力，大批從鄉村走出的社會精英仍懷有反哺家鄉的情結，這其實是農村發展和治理的一個潛在資源。以廣東、浙江、福建為代表的一些地方較好地利用了這一社會資源，借助鄉賢、能人的社會聯結及影響力來制定和落實鄉規民約，通過鄉規民約來促進鄉村社會治理。例如廣東云浮以“鄉賢理事會”為紐帶，把老黨員、老模范、老干部、經濟文化能人等熱心本地經濟社會建設服務的人士吸納進來，讓他們參與鄉村管理和建設，協助黨委和政府調解鄰里糾紛、興辦公益事業。鄉賢理事會以參與農村公共服務、開展互幫互助服務為宗旨，成長為公益性、服務性、互助性的農村基層社會組織，有效地彌補了基層政府在提供公共產品和公共服務方面的不足；其有效運作也使黨委的導向、政府的要求和群眾的意愿在同一個平臺上互動，使黨委、政府與民眾的民意溝通更加順暢、信息傳達更為全面、互動交流更為有效，融洽了黨群關系、干群關系。

3.福建廈門同安“公序良俗”助力村莊糾紛調解。鄉規民約也被大量運用于鄉村社會矛盾糾紛的化解。日益突出的社會糾紛和相對短缺的司法資源是農村社會治理的一個矛盾所在。一些地區將規約、習俗等鄉土社會傳統資源運用于解決民間家事糾紛、鄉鄰糾紛，豐富了農村社會糾紛的解決機制。例如，廈門市同安區五顯鎮成立“農村家事糾紛援助中心”，發揮村治保主任、調解主任、婦女主任以及一些德高望重的鄉老的作用，依照群眾普遍接受的鄉規民約、公序良俗等道德規范對糾紛進行調解，促進當事人撤訴或達成和解，收效良好。這一做法得到全國人大的認可，并被作為一種非訴訟的矛盾糾紛解決機制寫入司法解釋。這種創新彰顯了鄉規民約作為道德約束、行為規范在鄉村社會治理中的價值。法律可能具有一定的滯后性，而鄉規民約、良風善俗雖非正式法律文本，卻是在日常生活中形成并為一定人群所認同的民間行為規范，當國家正式法規對鄉土社會關系的調整存在不足時，鄉規民約可以彌補缺陷，極大地提升解決糾紛的效率。鄉規民約作為本土化的德治資源，與法治相協同，非但不會削弱法律的權威性，還能大大提升司法公信力，緩解司法資源緊張問題，從而降低治理成本。

4.北京順義運用鄉規民約促進農村多元主體利益溝通協調。除上述例子外，鄉規民約還被廣泛運用于解決城鎮化加速發展中出現的大量關系群眾利益、但法律尚無細則加以協調規范的新情況、新問題，例如集體資產處置、收益分配、宅基地丈量、流動人口管理等。北京市順義區天竺鎮針對違法建設以及出租房屋、流動人口管理問題，指導各村將水電氣總量控制寫入鄉規民約，規定如需增容，須經村民代表會議討論通過。通過總量控制，全體村民用電用水安全得到切實保障，房屋出租和違法建筑從源頭上得到控制。陳各莊村針對建房糾紛頻發的情況，在修制鄉規民約時規定必須有“四鄰簽字”方能開工建設。大官莊村規定在拆除舊房前須由村兩委提前介入，丈量房屋，確保在原址范圍內翻建，極大地減少了由此產生的利益沖突。在維護村莊環境、塑造文明新風方面，一些村莊將生活垃圾傾倒和分類、污水排放寫入鄉規民約，或運用鄉規民約來規范村莊生態、人文資源的開發管理和相關經營行為，還有的村落通過制定規約來抵制婚喪嫁娶中擺席收禮、大操大辦的風氣，推動良好風尚形成。從前村兩委班子僅有的幾個工作人員要管理幾千人的村落，在諸多涉及村民具體利益的公共事務上各方關系難以協調。鄉規民約實際上是一個“我制定、我簽字、我承諾、我執行”的過程，通過這個公共參與和協商的機制，在法律制度框架內約定成員的權利義務，規約內容成為村民自愿自覺遵守的準則，有效地防止了農村多元主體利益分化帶來的沖突，促進了多元主體的利益溝通和協調。

綜合上述各地運用鄉規民約的實踐案例，可以看到，在當前中國農村社會，鄉規民約作為一種具有鮮明的本土性、道德性的資源，作為一個承接村落共同體的傳統習俗、文化資源和社會網絡的載體，在農村社會治理中仍然發揮著重要作用。鄉規民約的效力從根本上說是一種文化力，它對于推動農村社會治理的作用是多層面的：首先，鄉規民約雖然不是正式制度，但卻是一種“準制度規范”，能夠對農村社會生活的各個方面，尤其是涉及全體村民共同利益的村級事務提供解決方案，使鄉村治理邁向規范化和有序化，提升治理的制度化水平。其次，鄉規民約是一種有效的社會資本。它依托于村落傳統社會網絡和文化資源，有利于建立多元行動主體之間的信任關系，增進合作行為，降低治理的風險和成本，提高社會治理的效能。再次，鄉規民約也是植根于村莊共同體歷史和傳統的習俗、道德規范，將它運用于農村社會沖突調解，能夠有效地降低行政和司法成本，發揮農村治理第一道防線的功能。最后，鄉規民約為鄉村社會中各類不同主體提供了平等協商、共同討論、合作解決公共問題的深層文化平臺，它所倡導的多元主體之間自由、平等、妥協、寬容的精神，有利于調節利益關系、化解社會矛盾，對于農村基層社會治理起到剛性與柔性、約束與潤滑兩方面的整合作用。

(二)鄉規民約推動農村社會協同共治的作用機制分析

從深層次分析，鄉規民約從主體和機制兩個層面推動了農村社會的協同共治。

從主體的層面看，制定和執行規約的過程本身就是鄉村多元主體共同參與、良性互動的協同過程。這里的多元主體協同，不僅包括縱向的縣(區)、鄉(鎮)、村兩委、村民的協同，還包括橫向上黨組織、政府、社會組織、駐村企業、村民的協同。在制定和實施鄉規民約的過程中，黨組織起到密切聯系村民群眾、號召和吸收多方力量踴躍參與的核心作用，鄉鎮以上政府起到引導、監督和審察的作用，村委會具體組織實施，企業和社會組織積極參與，黨員和村民代表則從中扮演溝通聯結的角色。主體的協同一方面是保障多元主體具有充分參與治理的權利，另一方面是清晰界定各主體之間的責權利關系，形成各主體間合理有序、良性互動、協同共治的格局。

從機制的層面看，鄉規民約又在正式制度與非正式制度、自治與他治、德治與法治三個方面，促進了農村治理多種機制的協同。

一是正式制度和非正式制度的協同。當前農村社會已有村民自治制度及一系列相關正式制度安排，集中體現在《村民自治章程》中。鄉規民約作為非正式制度，具有其不同于、獨立于自治章程的側重內容和規范領域。大體而言，自治章程主要涉及村民自治的基本規范和村民政治權利保障相關問題，鄉規民約則在村民自治章程之下側重規定村莊各項具體公共事務。具體講，在因地制宜的基本原則下，鄉規民約一般涉及環境整治、社會治安、鄰里關系、民主參與、文教衛生、集體經濟、公益福利、婚姻家庭、流動人口管理等村民最關心的問題領域。與正式制度相比，鄉規民約帶有的強制性較少，更貼近村莊實際情況和村民切身需要，它與正式制度互為補充，共同調節村莊社會秩序和公共事務。

二是自治與他治的協同。現階段的農村基層社會各項矛盾突出，問題復雜多變，如果單靠政府來解決，任務繁重且治理成本太高，因此充分發揮自治的功能是基層社會的現實要求。我國基層群眾自治制度作為一項基本政治制度確立已久，但在基層自治實踐中，民主決策、民主監督、自我管理、自我服務等關鍵環節往往缺乏行之有效的方法和路徑，基層自治的內容和品質也亟待提升。鄉規民約是村民為了管理公共事務、規范交往行為而自發共同訂立和實施的規則，由村民通過民主商議、民主表決、民主管理、民主監督來完成，自治性是其根本屬性。在村民自治的制度框架下制定和實施鄉規民約，實際上也是從利益相關、地域相近、文化相連、群眾自愿、便于自治的角度探索村民自治的有效實現形式，以使基層自治制度真正運轉起來。但是，鑒于現階段農村基層自治的基礎和現狀，同時也為了保障國家意志在鄉村社會的貫徹執行，政府在鄉規民約的制定和實施中始終扮演著倡導者、推動者、引導者和監管者這四種重要角色，包括以行政方式推動鄉規民約試點、督促鄉規民約的制定修訂、動員村民積極參與、監督鄉規民約的執行等。政府的作用始終在于啟發鄉村社會民眾關注村莊內公共事務、增強自主能力和共同體意識，政府應著力于理念的推廣、經費的支持和監督、糾錯等，鄉規民約的具體制定和執行則由鄉村社會自身主導完成。因此，總體而言，鄉規民約的運用遵循“政府引導、上下互動、共同參與”的原則，該原則不僅體現了村民自治的邏輯，也彰顯著國家政權意志主導下推動農村社會現代化的訴求，官治與民治、官助與民助在鄉規民約的制定和實施中有效地結合起來。

三是德治與法治的協同。鄉規民約源自村莊內生的文化和道德權力，也著力于從風俗和德性層面進行社會治理，以道德規范來約束人們的行為，因而是德性之治。鄉規民約所體現的德治精神與現代社會的法治精神互為補充、互相促進。首先，廣義的法治并不局限于用法律條文調節社會關系，它需要一整套包括各種社會規范在內的規則體系。很多無形的社會規范構成了一定地域內社會共同體的“一般精神”，它不具備法條化的形式，卻也是一種更深層的“法”，是成文法的精神基礎。鄉規民約正是出自鄉土社會的傳統、風俗、習俗、慣例，就此意義而言，將鄉規民約運用于農村社會事務處理和利益關系調節，其本質也是對法治精神的發揚。其次，法治是人為地、外在地、強制性地調整社會秩序的方法，這個方法要在特定的鄉土社會被人們普遍深入地接受，就需要與當地的知識、傳統、習俗結合起來，變成人們自覺于心、自發遵守的規范和準則。鄉規民約強調在法治的范圍內發揮道德規范對個人行為和社會秩序的調節作用，實際上是將法治精神在個體身上內化而成人的過程，是對法治精神的深化和落實。最后，在法律約束不到或不便約束的很多地方，鄉規民約通過道德規范和社會輿論等方式加以約束，起到了很好的補充作用。鄉規民約也正擅長和側重于規范這些“法度之外、情理之中”的事務領域。因此，總體而言，可把法治理解為法律主治，法律為主，但須輔以德治。規約之治與法治的有機結合是民間法與國家法、軟法與硬法的結合，也是社會自發秩序與制度化秩序的結合。

如上所述，鄉規民約很好地融合了德治、法治和自治，其中德治是其精神內涵，法治是其內在要求，自治是其根本屬性。將鄉規民約運用于農村社會治理，實際上是引入了治理的“先發機制”“常態機制”“保障機制”[11]這三種機制：德治調節日常生活，化解矛盾于未然；自治規范組織常態運作，發揮社會活力；法治設置邊界，提供兜底保障。當然，鄉規民約能否更好地推動農村社會各主體、各機制之間的協同共治，還取決于在實際運用鄉規民約的過程中能否進一步把握好兩個關系：一是傳統性與現代性的關系。鄉規民約原生于村落的歷史和日常生活，具有傳統性和鄉土性，在一些內容和價值取向上與現代國家的法治精神和價值取向存在差異甚至沖突。一些地區鄉規民約的部分條款受到一定質疑，其原因往往是鄉規民約逾越了其自身的規范范圍，進入到國家法領域，抑或有悖于現代社會的法治精神，例如外嫁女繼承權、涉及人身權益的規約懲罰等問題。諸如此類的情況應通過加強鄉規民約的合法性審查來規避。同時，鄉規民約也需要在國家現行政策、法律精神的引導下，實現內在精神和規則的現代化轉換，成為一種調整現代社會關系、符合現代社會需求的契約性規范。二是“掌舵”與“劃槳”的關系。當下鄉村社會的諸多問題往往是政府管控不力和社會參與不足的共同結果，因此，黨的十七大報告特別強調政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。在目前情況下，黨和政府對鄉村社會的管控力不能減弱，各級黨政組織對鄉規民約制定和運行過程的指導監督是必然存在的，他治介入自治不可避免。但在這個過程中，黨和政府應減少對基層社會事務的直接干預，不能代替村民、村委會、村民會議制定和實施鄉規民約，要做到“掌舵不劃槳，引導不包辦，監督不代行”，在法治框架內引導增強基層群眾自治，讓基層社會自發運轉起來。因此，在這中間找到平衡點，在基層黨委和政府的監督指導下充分發揮規約的民主和自治活力，也是鄉規民約發揮作用的決定性因素。

三、結語

好的治理不僅依賴于外在的制度約束，也依賴著內化于心的文化、道德和傳統。后者能最大程度地降低治理的成本、凝聚社會的共識，讓社會治理真正運轉起來。鄉約是傳統中國的重要遺產，對它的發掘和弘揚正是在文化這個深層面尋求一種推動基層社會治理的有效途徑。對當前中國而言，鄉規民約作為一種非正式制度、社會資本或者說“軟法”，能通過提升農村治理制度化水平、激活和培育農村治理社會資本、建立多元化糾紛調解機制、促進多元主體利益溝通，有效地推動農村社會的穩定、和諧與發展。從深層次上看，鄉規民約促進了農村多元治理主體和多種治理機制的協同，改變了一度單靠“一個聲音喊到底、一套模式管到底”的行政管理方式，增進了政府治理與農村社會自我調節、村民自治之間的良性互動，使得多主體共治的農村治理體系真正有效運轉起來，從而實現對農村基層社會的低成本高效能治理，推進農村社會治理的現代化。