中國農墾體系的產業性質、功能結構與剝離“企業辦社會”改革

王曙光

（北京大學經濟學院，北京 100871）

對農墾體制進行變革的前提是科學認識農墾的性質。分析農墾的產業性質，當然離不開對于農墾所承擔的國家使命的理解。作為一個產業，農墾是很特殊的，它既具有一定的市場產品（即一般競爭性市場中的商品）的性質，又具有準公共品性質。從市場產品的角度來說，農墾體系的產品最終要通過市場來尋求其最終流向，其各種投入品也要從市場渠道來獲得供給，因此，農墾所提供的產品具有非公共品的性質，即競爭性和排他性。從準公共品的角度來說，農墾承擔著重要的邊疆安全和國家糧食安全的使命，而保障邊疆安全是屬于國防的一種服務，國家糧食安全也是國家戰略層面的一種公共產品，都帶有公共品的性質。因為其帶有一定的公共品的性質，所以這些產品（包括國防和糧食安全）的供給如果僅僅依賴市場機制是不行的，它具有天然的非競爭性、非排他性特征，全體國民都會享受農墾所提供的這兩種產品帶來的好處和福利，但又不必付費。因此，要想單純利用市場機制來完全完成農墾所提供的這兩項帶有公共品性質的產品和服務（國防和糧食安全），是不可能的，也是無效的。從公共品或者準公共品的這個基本原理出發，我們可以斷定，農墾的未來改革一定要兩條腿走路，既要尊重市場機制，充分地利用好市場機制，對農墾進行比較充分的市場化改革，同時，又要重視國家的作用，國家要對農墾的發展提供支持，要在政策上提供足夠的戰略保障，因為農墾提供了大量的公共品。

以上關于競爭性商品和公共品的區別的分析，決定了農墾改革的總體思路一定要有別于一般競爭性的制造業領域的企業改革思路。當前，從大環境來看，中央強調要完善社會主義市場機制，要讓市場在要素配置中起到決定性和基礎性作用，要讓政府在資源配置中發揮更好的作用。農墾提供了大量的市場機制難以提供的公共品，為我國邊疆安全和糧食安全提供了重要保障，因此，一方面要推動農墾的市場化改革，利用市場機制提高農墾效率，推動農墾做大做強，但另一方面，國家在支持農墾發展方面具有首要的責任，國家有足夠的理由（以及責任）對農墾進行大力度的政策扶持，不能把農墾的一切都推到市場上了事。國家對農墾提供支持，是基于農墾提供了公共品這一事實，而不是在“故意”制造農墾產業與其他領域產業的不平等競爭關系。國家應該像支持航空航天事業一樣支持農墾的發展，而農墾發展的重要性和戰略高度一點也不比航空航天事業遜色，這是在確定農墾改革的頂層設計的過程中必須具備的思想與理論前提。

傳統農墾體制的功能結構是復合式的，主要包含三大功能：

一是國防功能。這一功能在建國初期非常重要，在當前的國際局勢下，農墾的國防功能盡管有所減弱，但是在若干邊疆省份，農墾的國防功能仍然很重要，尤其是新疆生產建設兵團墾區、中央直屬墾區中的黑龍江和廣東墾區、地方墾區中的內蒙古墾區、福建墾區、廣西墾區、云南墾區、海南墾區、西藏墾區、新疆地方國有牧場等，都具有一定保邊戍邊的功能，不可忽視。削弱墾區的國防功能，其后果是嚴重的，有前車之鑒，這一點不可不特別申明。未來應該把農墾體系的國防功能與國家國防力量進行有機融合，探索一種有效的共建機制，并相應給以一定的財政支持。

二是經濟功能。這一功能既具有一定的市場性，又具有一定的公共產品性質。經濟功能就是把農墾作為農業產業的特殊載體來看待，把農墾作為一個市場中的微觀主體來看待，也就是要把農墾作為一個企業來看待。但由于農墾是一個特殊的企業（因為承擔一定的糧食安全的國家職能），因此它不能完全被視為一個市場化企業，而是應該被視為一個基本由市場機制引領同時又具有一定國家職能的特殊企業單位。就像我國對于軍工產業的發展政策一樣，既要承認其產業性質和企業性質，因此，鼓勵其利用市場機制發展壯大，同時，也要承認其國家戰略功能，在國家政策層面給予大力扶持，包括支持其產品出口、支持其科技創新，通過國家采購和財政支持來扶持其發展。實際上，就農墾承擔的國家功能和特殊的企業性質而言，農墾與軍工企業具有一定的可比性，兩者都是既有經濟功能（非公共品）又有國家安全功能（公共品）的企業，因此既要充分運用市場機制以提升其運行效率，同時也不要忽視了國家的特殊支持。一味地強調市場化改革，把農墾置于市場的競爭之中，而忘記了國家在支持農墾發展方面的應盡的責任，是一種偏頗的改革思路。

三是社會功能。傳統體制下農墾體系的“企業辦社會”具有一定的必要性和優勢，農墾正是具備了這個優勢才具有非常強大的動員能力、嚴密的組織管理體制和穩定的職工隊伍，從而保障了在幾十年發展過程中農墾能夠較好地履行其經濟功能和國防職能；但過度的社會職能則造成農墾的歷史性的包袱，使得農墾在市場競爭中逐漸喪失了競爭優勢，社會職能增加了農墾的運行成本，使農墾不堪重負，同時農墾的“企業辦社會”在一定程度上也對社會公共服務的一體化和公平化造成了一定的消極影響。在農墾發展比較良好的時期，農墾的教育、醫療和社會保障要大大優于地方，農墾成為一個福利的“高地”；但是在農墾發展不太好的時期，在農墾產業競爭力下降的時期，農墾的教育、醫療和社會保障又嚴重落后于地方，這兩種情況都對社會公平和公共服務的均等化供給有一定損害。隨著社會主義市場經濟體制的全面建立，農墾歷史上所承擔的教育、醫療、社會保障以及其他公共服務性的功能終于具備剝離的歷史條件。這是一個必然的歷史趨勢。

剝離了大部分社會功能的農墾企業，將輕裝上陣，回歸其作為一個企業的本來定位，與其他國有企業一樣，在市場中進行平等的、公平的競爭。因此，剝離社會功能對于農墾改革意義重大，是農墾改革必須走的一步。但是對這個問題，也不要采取絕對的、一刀切的態度。但剝離“企業辦社會”的功能，不意味著去除農墾給職工提供的所有的社會福利，更不是不允許農墾企業從提高本企業在人力資本市場競爭力的角度出發給職工提供各種福利待遇。這是兩個不同的概念，千萬不能混為一談。農墾剝離“企業辦社會”功能，旨在使農墾回歸為一個真正的企業，使其不再直接舉辦和承擔教育、醫療、保安等事業，這些事業要交給地方政府去管理和舉辦。農墾在“剝離企業辦社會”之后，就不再自己辦學校、辦醫院等，這些公共品都由地方政府去統一提供。但是這絕不意味著農墾不能為企業職工提供各種各樣的福利。在一個正常的市場競爭環境下，不同的企業在職業市場（即人力資本市場）上的競爭力不同，企業為了提高自己的競爭力，為了吸引高層次人才而開展競爭，爭相為企業職工提供更好更多的福利，這是企業之間的正常競爭。越是競爭力強的企業，越是財務狀況好的企業，越是重視為員工提供更多更好的福利，以留住好員工吸引好員工，從而在人力資本市場競爭中獲勝，比如很多好企業就在自己的企業中為自己的子女尚幼的女員工提供子女托管的服務，從企業競爭的角度看，這是非常正常的。這其實也是一種“企業辦社會”，不能一概否定。因此我認為，將來在一個正常的競爭的市場環境下，所謂的“企業辦社會”可能成為一個常態，甚至越是優秀的企業，越是要“企業辦社會”，因為它能夠為企業職工提供更好的社會福利，因而也能夠吸引到更優秀的人力資本。今天我們強調剝離農墾體系的“企業辦社會”職能，當然是從完善市場機制、減輕農墾體系的企業負擔的角度做出的正確選擇，但不要一刀切，不要認為農墾企業為職工提供必要的社會福利就是“企業辦社會”。這一點必須在思想上加以澄清，如此在政策執行過程中才不會出偏差。

同時，在剝離“企業辦社會”的過程中，要因地制宜（依據各地情況來精準施策），也要因企制宜（依據不同農墾企業的不同情況精準施策），循序漸進，給農墾企業和地方政府一個較為從容的籌備（剝離方案的充分論證和科學策劃）、組織（對相關利益方進行充分的動員和協調）、處置（對剝離出來的學校和醫院等機構的資產和人員進行合理的處置與安排）的時間，要有一個緩沖周期，不可過于激進和冒進，制定不合理的時間表。須知，剝離農墾體系半個多世紀形成的“企業辦社會”職能，是一項極為錯綜復雜、難度極大的社會工程，意味著整個社會組織體系的重建和社會運作機制的重構，是一個重大的社會改造工程，需要極為細致的工作，需要一種“歷史耐心”。目前，農墾體系的剝離“企業辦社會”工作正在如火如荼地在全國各地進行，希望各地在充分論證、合理組織、科學實施、周密安排的基礎上，不斷總結試點經驗，允許模式的多元化，允許地方創新，使這一歷史性的體制轉型工作善始善終；要最大限度地減少社會摩擦和社會震蕩，最大限度地提高社會公共服務的公平均等度，最大限度地降低地方政府的財政壓力，最大限度地提高被剝離出來的各類教育和醫療機構的運行效率和可持續發展能力，最大限度地達成農墾和地方的“雙贏”效果，為歷史和人民交上一份滿意的答卷。