改革開放40年來城鎮化背景下農村生態環境問題探析※

唐江橋 尹 峻

內容提要：改革開放40年來中國城鎮化取得了巨大成就，但也帶來了農村生態環境惡化的問題。40年來中國的城鎮化可以分為小城鎮和城市群兩個發展階段。在1978-2000年的小城鎮發展階段，小城鎮和鄉鎮企業的快速發展破壞了農村生態環境。當時人們生態環境保護意識淡薄，農村環保資源投入嚴重不足。從2001年至今的城市群發展階段，農業生產和農村生活方式變化以及城市群規模擴張是農村環境惡化的主因。其深層原因在于農村生態環境保護的總體性規劃和法律法規缺位，以及政績考評和農村環保監督機制不完善。新時期應從如下方面加快農村生態環境治理：提高環保意識，加大資源投入；完善農村環保法律法規，統籌農村生態環境保護規劃；堅定貫徹新發展理念，建立以綠色發展為核心的政績考評體系；建立農村環境質量監管制度，完善社會監督和村民參與機制。

改革開放之初，中國的城鎮化水平只有17.9%，全國超過80%的人口住在農村。經過40年的快速發展，中國的城鎮化建設取得了巨大成就：城鎮人口大幅增長，城鎮化水平已經接近60%；城市和建制鎮數量大幅增加；城鎮基礎設施顯著改善，公共服務水平明顯提升。城鎮化的快速發展推動了經濟總量的持續快速增長和經濟結構、社會結構以及生產、生活方式的深刻變革，但是城鎮化也帶來了資源浪費和環境污染等問題。其中農村生態環境的日益惡化尤其引人關注。本文將探討改革開放40年來，農村生態環境在城鎮化發展的不同階段中受到的主要影響及問題產生的原因，總結發展中的經驗教訓，提出新時期農村生態環境的治理對策。

一、 不同城鎮化發展階段農村生態環境受到的影響

改革開放40年來中國的城鎮化發展大致經歷了從小城鎮發展模式到城市群發展模式的轉變，因此也可以將中國的城鎮化發展劃分為小城鎮發展階段和城市群發展階段。從改革開放初期國家提出加快小城鎮發展的戰略方針，到“九五”計劃時期，中國一直推行小城鎮發展模式，因此將這段時期劃為小城鎮發展階段，對應的時間區間是從1978年到2000年。從“十五”計劃時期開始，國家提出“大中小城市和小城鎮協調發展”，自此中國從小城鎮發展模式逐漸過渡到了城市群發展模式，故將2001年之后的時期劃分為城市群發展階段。在中國城鎮化的兩個不同發展階段中，農村生態環境惡化的主要原因并不一樣。

1.小城鎮發展階段農村生態環境惡化的原因

改革開放之初，國家大力推進以發展小城鎮為主的城鎮化戰略。十一屆三中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》提出“有計劃地發展小城鎮建設和加強城市對農村的支援”，這拉開了改革開放后城鎮化發展的序幕。在小城鎮的快速發展進程中，由于小城鎮和鄉鎮企業數量的急劇增長，農村生態環境受到了較為嚴重的沖擊。

(1) 小城鎮快速發展的影響。首先，小城鎮開發方式粗放，土地利用效率低。1978年中國的城市數量只有190個，建制鎮只有2000多個，到2000年時分別增加到了663個和19692個。小城鎮數量的快速增長占用了大量農地資源。同時，原有城鎮隨著人口和經濟的增長不斷在空間上擴張，這同樣占用了大量農地資源。另據調查，小城鎮開發方式粗放，重平面擴張，輕內部挖潛(陳美球、吳次芳，2002)，且小城鎮用地結構不合理，居住用地比例普遍偏高，配套基礎設施用地比例過低，土地利用效率低(姜文錦等，2015)，浪費農村土地資源的同時給農村資源環境帶來了極大壓力。

其次，小城鎮生活方式傳統，生態環境管理能力不足，導致以小城鎮為中心的生態環境污染迅速向農村蔓延。大部分建制鎮是從農村發展而來，絕大部分鎮上居民原屬于農村居民，他們依然保留了農村傳統生活方式：生活污水直接排放，生活垃圾隨意丟棄。在農村分散居住的情況下，這樣的生活方式沒有出現明顯的環境問題是由于大自然具有一定的自凈能力。在居民集中居住的情況下，大自然無法短時間內分解過多的生活垃圾。無法及時分解的垃圾越積越多，迅速超過了城鎮區域的空間范圍向農村蔓延。這樣就形成了一個以小城鎮為中心點向四周農村擴散的輻射狀污染圖：距離城鎮中心越近的郊區農村受到的污染越嚴重，污染強度隨著距離的增加而減弱。

再次，大部分小城鎮都是依河而建，城鎮未經處理的生產生活污水對河流的污染影響了整個下游流域，對農村水環境造成嚴重破壞。據2003年的調查，三峽庫區的100多個小城鎮當時每年就有近20億立方米的生活污水和8億立方米的工業廢水未經適當處理就排入長江及其次級河流，致使地表水水質日益惡化。環保部2002年對長江重慶段16個監測斷面的測定結果表明，Ⅲ、Ⅳ類水體占75%，次級河流污染更為嚴重，水質屬劣Ⅴ類的占24.9%，55%以上的斷面不能滿足水域功能要求(郭勁松等，2005)。雖然上述調查的時間點在2000年以后，但是“冰凍三尺，非一日之寒”，河流受到的污染是長年累月的污染物排放所導致。

(2) 鄉鎮企業快速發展的影響。小城鎮能夠得以發展的一個重要原因在于鄉鎮企業的發展。鄉鎮企業能夠吸納農村剩余勞動力，同時推動小城鎮的公共基礎設施建設和商業、服務業的發展(楚德江，2012)。學界用“離土不離鄉”來形容這一時期中國農村勞動力的轉移，認為這是符合中國國情的城鎮化道路(趙喜順，1984)。在國家政策的支持下，鄉鎮企業發展迅速。到20世紀80年代后期，鄉鎮企業吸納了絕大部分農村剩余勞動力，其產值已經占國民生產總值的三分之一(楚德江，2012)，是推動中國經濟增長和城鎮化發展的主要因素之一。然而，由于鄉鎮企業具有規模小、技術起點低、資源消耗大和污染強度高等先天不足，加上當時鄉鎮企業在廣大農村布局分散以及政府對鄉鎮企業污染管理缺乏力度(李周等，1999)，使得鄉鎮企業的快速發展成為了農村生態環境不斷惡化的主要原因之一。具體表現如下：

其一，資源利用效率低，破壞了農村生態環境。首先，土地資源利用效率低。鄉鎮企業發展占用了大量農村土地，由于農村用地成本低及地方政府的優惠性政策，導致土地利用效率低。據研究，1978-1984年，鄉鎮企業發展使中國付出了比城市化道路高出8倍的地價(胡文聰等，1999)。其次，由于技術落后，鄉鎮企業生產過程中原料和能源消耗大，利用效率低。據推算，20世紀90年代中期中國國有企業物質消耗占總產值的比率為68.4%，而鄉鎮企業達到了79.7%(曹鳳中等，1997)。

其二，工業“三廢”排放嚴重污染了農村生態環境。據1997年公布的《全國鄉鎮工業污染源調查公報》，1995年，全國鄉鎮工業廢水排放量占全國工業廢水排放總量的21.0%，二氧化硫排放量占全國總排放量的23.9%，煙塵排放量占50.3%，工業粉塵排放量占67.5%，工業固體廢棄物排放量占88.7%。由于成本原因，大量鄉鎮企業污染物未經處理就直接排放，對農村環境造成了極大危害。

其三，小規模、分散式布局導致農村污染源點多面廣。20世紀90年代中期，中國有90%以上的鄉鎮企業分布在自然村(李周等，1999)。這些企業規模小，布局分散，沒有利用外部規模經濟的條件，加上農村地區生態環境意識和環境監管力量薄弱，企業的污染問題幾乎處于放任自流狀態。

2.城市群發展階段農村生態環境惡化的原因

(1) 農業生產方式工業化和農村生活方式城鎮化的影響。城鎮化的內涵可分為兩個層面，顯層面表現在城鎮規模的擴大，潛層面表現在城鎮生產和生活方式向農村的擴展(宋言奇，2008)。伴隨著農業生產方式的變化，農業生產資料和畜禽規模化養殖成為農村生態環境污染的重要影響因素。農村生活方式的城鎮化，農村居民生活垃圾也成為生態環境的重要污染源之一。需要注意的是，農業生產方式和農村生活方式對農村環境造成污染的問題在小城鎮發展階段就已經存在且愈演愈烈，在21世紀初已經成為難以控制的農村生態環境污染源。

其一，農資污染。隨著城鎮化的不斷推進和農民收入水平的提高，從事農業的機會成本越來越高，勞動力不斷從農業轉移到非農產業，農業生產逐漸從傳統勞動密集型生產方式向資本密集型轉變。在生產方式轉變的過程中，化肥、農藥、農膜等農業生產資料的過量和不當使用對農村生態環境造成了嚴重污染。為了保證糧食產量和減少勞動用工，中國長期依賴大量的化肥和農藥投入。總體來看，中國化肥施用強度一直在增加。2001年的施肥強度為273 kg/hm2，2016年達到了359 kg/hm2，遠遠超出了225 kg/hm2的國際公認化肥施用安全上限。農藥使用量在1990-2014年期間增長了1.47倍，遠高于同期主要農產品產量增長幅度(魏后凱，2017)。化肥和農藥的過度使用，造成土壤板結、重金屬含量超標和地下水體污染。在農膜使用上，大量農膜用過后沒有回收而是被隨意丟棄。據調查，中國部分地區農膜殘留率已經達到了40%(蔣高明，2010)。殘留在農地中的農膜難以自然分解，會影響土壤透氣性，降低土壤肥力。

其二，畜禽規模養殖污染。農村傳統的畜禽散養方式所產生的畜禽排泄物等可以通過自然的自凈功能自然分解，但是規模化養殖會在短期內產生大量的畜禽糞便、尿液，以及氮、磷、銅、鋅等污染物。如果這些污染物未經有效處理直接排放，就會造成空氣、土壤、河流和地下水立體式的嚴重污染。據國家統計局2010年發布的《第一次全國污染源普查公報》數據，畜禽養殖業主要污染物排放量中：化學需氧量1268.3萬噸，占農業源化學需氧量排放量的95.8%；總氮102.5萬噸，占農業源總氮排放量的37.9%；總磷16.0萬噸，占農業源總磷排放量的56.3%；銅2397.2噸，占農業源銅排放量的97.8%；鋅4756.9噸，占農業源鋅排放量的97.8%。可見，畜禽規模養殖已經成為了最主要的農業污染源。

其三，農村生活垃圾污染。隨著農村居民收入越來越高，他們的生活方式越來越接近城市居民，生活垃圾的成分也越來越復雜。在改革開放初期，農村生活垃圾主要是由果皮菜葉等有機物構成，容易降解。隨著生活水平的提高，生活方式的轉變，農村生活垃圾中包括越來越多的塑料制品和廢舊電池等難以降解的成分。同時農村生活垃圾無害化處理率并沒有隨著生活水平的提高而得到相應地提高。到2015年，全國1.15萬個鄉的生活垃圾無害化處理率僅為15.8%，遠低于城鎮平均水平(于法穩，2017)。

(2) 城市規模擴大的影響。城市規模的不斷擴張引發了城市工業污染和生活垃圾污染向農村地區轉移的情況，嚴重影響了農村生態環境。

其一，城市工業污染轉移。城市規模不斷擴張，城市本身所承受的生態環境壓力越來越大。相比農村地區，城區的環境保護力度更大，政府更加重視，設置的污染物排放標準越來越高。這種情況下，許多重污染企業如電鍍、造紙、化工、冶煉等選擇將生產地點轉移到農村地區。表面看來，企業是通過增加運輸成本來減少環境成本，增加企業的經濟效益。但是這樣的轉移實質上是企業將自己應該支付的環境成本轉嫁給了整個企業所在的農村區域。從企業的角度看，直接支付的成本好像減少了。但是從全社會的角度來看，轉嫁后的環境成本被放大了數倍，造成了農村生態環境極度惡化，嚴重威脅當地村民的健康和生命安全，這些損失無法直接用貨幣來進行衡量。

其二，城市生活垃圾污染轉移。隨著城鎮人口數量的急劇增加和人們生活水平的不斷提高，城鎮生活垃圾總量成倍增長，這對城市的垃圾處理能力提出了巨大挑戰。在當前生活垃圾分類制度尚未有效實施的情況下，絕大部分的城鎮生活垃圾基本處理方式是衛生填埋。垃圾填埋地點一般都位于城鎮的郊區。由于沒有將這些生活垃圾進行完全的無害化處理，城郊的垃圾填埋點對附近的空氣、土壤和水域造成了二次污染。

二、 不同城鎮化發展階段農村生態環境問題產生的深層次原因分析

城鎮化本身并不必然造成生態環境污染。有實證研究表明，小城鎮模式和城市群模式均能有效降低環境污染(杜雯翠等，2014)。中國城鎮化進程中的農村生態環境問題具有更深層次的原因，且不同階段其原因各異。

1.小城鎮發展階段

(1) 農村生態環境保護意識薄弱。首先，改革開放之初農村居民環境保護意識薄弱。改革開放初，農村普遍貧困，加上農民受教育程度低，在生態環境沒有惡化到一定程度的情況下，人們不會意識到環境保護的重要性。在人們處于普遍貧困、吃穿住行等基本物質需求都無法得到保障的情況下，大家考慮的首要問題是怎樣吃飽穿暖，其他問題在當時都是次要的。因此，當有企業落戶某地時，由于可以給當地帶來更多就業機會，增加收入，改善交通狀況等好處，當地村民往往持歡迎態度。

其次，政界和學界環境保護意識薄弱。雖然在1982-1986年連續五個中央一號文件都是關于農業農村發展，但是當時的重點在于農地經營制度改革和耕地保護。對于農村環境保護和污染治理少有提及，更沒有形成良好的環保機制。政府環保意識薄弱直接導致環保法律法規建設滯后，資金、人力和組織等投入都非常有限。學界同樣對該問題涉足不深。這一點可以通過當時公開發表的相關學術文獻數量來證明。在“中國知網”的期刊數據庫檢索篇名包含“農村環境”或“農村生態環境”的期刊文獻，發現1992年之前公開發表的學術型期刊文獻一共51篇，核心期刊文獻只有2篇。與此形成鮮明對比的是，同樣的檢索式在2008年以后的檢索結果發現，每年發表的期刊文獻數量都接近或超過了200篇，其中核心期刊文獻接近或超過50篇。

(2) 農村生態環境保護資源投入嚴重不足。小城鎮發展階段，中國農村生態環境保護所需資源極度匱乏。一方面由于人們環保意識薄弱，特別是政府對農村生態環境問題不重視；另一方面中國改革開放之初經濟基礎差、人均資源少。在有限的資源約束下，要快速推進城鎮化和工業化發展，生態環境問題就被擱置，農村地區的生態環境問題被長期忽視，這導致農村環保所需的資金、人力和技術投入嚴重不足。首先，農村環保資金投入不足。隨著農村生態環境問題越來越嚴重，雖然政府投入的治理資金越來越多，但是即使到了2015年，鄉級層面用于污水處理的資金只占總投資額的0.96%，村級層面只占1.14%，遠遠低于城市和縣城的2.34%和3.50%(于法穩，2017)。由此可見，在1978-2000年的小城鎮發展階段，用于農村生態環境保護的資金投入之少。其次，農村環保人力資源投入不足。“十二五”時期，中國才有地方政府開始在鄉鎮一級設立環保機構。在此之前，最基層的環保機構是縣級環保機構。在鄉鎮環保機構缺失的情況下，農村生態環境保護工作僅靠縣級環保機構往往顧此失彼、鞭長莫及，同時縣級機構往往會為優先保證城區環境質量而忽視農村。再次，農村環保技術投入不足。環保技術包括的范圍很廣，如節水技術、污水處理技術、大氣污染處理技術、固體廢棄物處理技術、生活垃圾分類處理技術等等。這些技術從研發到應用都需要投入大量的人力和物力。但是長期以來，中國廣大農村“垃圾靠風吹，污水靠蒸發”，缺乏基本的環保技術投入。

2.城市群發展階段

(1) 農村環境保護的總體性規劃和法律法規缺位。農村環境污染有一個量的積累過程，早期的污染不容易為人們所察覺和重視。當污染積累到一定量的時候，就會以一定的形式爆發出來，如鎘大米、霧霾、癌癥村等，從而逼迫人們認識到環境對于生存和發展的重要性，進而采取行動來保護和治理環境。但是由于前期意識的缺乏，環境保護往往處于無法可依、無章可循的境地。改革開放后啟動城鎮化戰略以來的很長一段時間內，中國都沒有出臺全國性的生態環境保護專項規劃。直到2013年，中國才出臺第一部專項長期生態保護規劃《全國生態保護與建設規劃(2013～2020年)》。此后的生態環境保護專項規劃制定才得到重視并呈現快速增長態勢。中國的農村環境保護相關法律法規的建設同樣長期處于缺位狀態。直到2008年1月，國家環境保護總局才召開第一次全國土壤污染防治工作會議。同年7月，中國才召開新中國成立以來的第一次全國農村環境保護工作會議。2014年1月，中國才出臺第一部農業農村環境保護行政法規——《畜禽規模養殖污染防治條例》。此外，已有的生態環境保護法律法規制度城鄉差別很大，農村被邊緣化。如針對城市環境，國家有專門的《城市市容和環境衛生管理條例》，農村卻沒有相對應的條例。

(2) 考評和監督機制不完善。其一，有利于環境保護的政績考評機制尚待建立完善。由于農村環境具有公共資源屬性，政府應該在農村環境治理中起到主導作用。但是長期以來，有利于環境保護的政績考評機制遲遲沒有建立起來。目前政績考評的第一個導向是以地方GDP增長為中心，GDP數量上的增長占政績的權重很大。在此導向下，地方政府熱衷于商業區建設、招商引資等能夠快速增加經濟總量的項目，而對于環境治理等難以增加經濟總量的項目沒有動力。政績考評的第二個導向是以城市為中心。隨著城鎮化水平和居民收入水平的不斷提高，社會各界都認識到環境保護是一個刻不容緩的問題。但是由于城市人口多，在資金預算有限的情況下，地方政府的優先選擇是城市區域的環境治理。因為城市區域相對較小，環境治理見效快、容易向上級展示治理效果。有些地方甚至為了保證城區環境質量，將污染企業遷至遠郊農村地區，使得農村環境雪上加霜。

其二，農村環境監督機制不完善。首先，基層政府尚未建立農村環境質量檢測、評估和監督機制。實現農村環境檢測、評估和監督常態化需要投入大量的資金和人力資源，這兩樣資源在農村都很缺乏。雖然國家環保資金投入逐年增長，但有限的資金往往優先用來保證城市的環境質量，廣大農村地區被邊緣化。隨著城鎮化的深入推進，農村有知識、有能力的勞動力基本已經遷往城市，基層環境評估和監督所需要的人力資源難以得到有效保障。其次，村民作為重要的農村環境治理主體之一，其監督功能沒有得到發揮。村民長期居住和生活在農村，對當地的環境變化有著切身感受。在環境惡化、村民的環保意識不斷覺醒之時，他們本應該是農村環境監督的理想群體：只需少量投入甚至無需投入，他們會自覺自愿履行環境監督職能；對環境的切身感受讓他們能夠客觀評價環境質量的變化。然而，村民的環保訴求往往與地方政府追求短期經濟增長以及企業追求利潤最大化的目標相沖突，因此他們對環境的監督行動也就會遭到忽視甚至打壓。在與地方政府和企業的環保博弈中，村民缺乏權力、資源和組織體系，處于絕對弱勢地位，沒有話語權。長此以往，許多有能力有途徑的村民會選擇離開污染地，剩下的村民則只能沉默。

三、 新時期農村生態環境治理對策

1.繼續提升農村社會的環保意識，加大農村環保資源投入

相對城市而言，農村社會的環保意識還有待進一步提升。首先可以通過教育培訓、實地參觀等方式來提升農村基層干部的環保意識，使他們牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，充分認識人與自然和諧共生的重要意義。其次可以將公民道德建設工程與農村生態環境保護結合起來，通過地方政府和媒體宣傳，引導農民關注環境、尊重環境、保護環境，不斷強化他們的環保責任意識和主人翁意識。再次就是加大幼兒園和義務教育階段生態環境保護知識和課程所占比重，從小培養公民環保意識。

農村環保資源依然不足，有待加大投入力度。首先，繼續增加政府環保資金的投入力度，同時環保資金的分配需要有意識地向農村地區傾斜。其次，鼓勵非政府組織、企業和新鄉賢等投資農村生態環境保護項目，建立多元投入機制，減輕地方政府的財政壓力。再次，設置專項科研經費，鼓勵研發和推廣應用有利于農村生態環境保護的農業技術，同時可從先進國家或地區引進成熟的綠色農業技術。

2.完善農村環保法律法規，統籌農村生態環境保護規劃

相比當前農村環境面臨的嚴峻形式，需要加快立法工作，盡早建立相對完善的農村環境保護和治理的法律法規體系。一是針對農資污染、農村土壤和水體污染，出臺類似《畜禽規模養殖污染防治條例》的針對性行政法規；二是制定與《城市市容和環境衛生管理條例》相對應的全國性的《農村村容和環境衛生管理條例》；三是修改現有相關環境法律法規，提高農村企業污染的處罰力度。

與此同時，政府要統籌制定農村生態環境保護專項規劃。地方性生態規劃中主要環境指標的目標值設置需要建立在充分調研、科學預測基礎之上，因地制宜、因時制宜。由于環境污染不會受到行政邊界的限制，故城鄉之間、不同行政區域之間生態規劃的制定需要通力合作，統籌兼顧，建立起城鄉之間、行政區域之間一體化的生態環境保護規劃。

3.堅定貫徹新發展理念，建立以綠色發展為核心的政績考評體系

十九大報告指出“必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”。五大新發展理念中，綠色發展理念就是指在發展中要正確認識和處理人與自然生態環境的關系。為了貫徹綠色發展理念，首先要徹底轉變以經濟增長速度為指揮棒的發展觀念，強調“綠色發展”。當“綠色”和“發展”出現沖突的時候，“綠色”應該優先于“發展”。其次要圍繞綠色發展理念重建官員政績考評體系。新的考評體系必須增大環境質量指標的權重，同時賦予城鄉環境質量指標同等重要的位置，弱化地方GDP增長速度的影響。

4.建立農村環境質量監管制度，完善社會監督和村民參與機制

在農村生態環境多元共治體系中，政府要發揮主導作用并建立起科學有效的農村生態環境質量監管制度。首先要在各鄉鎮建立環境質量監測點，定期對耕地、土壤、水體和空氣等進行動態檢測。其次要建立定期問卷調查制度，采用問卷調查法對農村生態環境治理效果和村民滿意度等進行定期跟蹤調查。問卷調查的具體實施則可以委托大學、科研院所或者第三方調查機構進行。再次要及時公開農村環境檢測和問卷調查結果。利用信息時代的技術優勢，建立農村環境質量檢測和問卷調查數據庫和網站，定期、及時公布農村環境質量和問卷信息，以供全民監督評價。

農村生態環境治理需要社會組織和村民共同參與。要實現社會組織和村民的有效參與，首先需要政府通過立法來保證社會組織和村民的環境權。其次要加強生態環境保護相關法律法規的宣傳力度，提高社會組織與村民的環保意識，明確環境治理參與中的權利義務。

四、 總 結

改革開放以來，中國的城鎮化大致經歷了以發展小城鎮為主到發展城市群的戰略性轉變。不同城鎮化發展階段中導致農村生態環境惡化的主要原因不同。小城鎮快速發展階段是由于人們普遍缺乏環境保護意識；城市群發展階段初期，當不斷暴露的環境問題逼迫人們的環境意識不斷覺醒之時，相關法律法規和規劃設計的滯后不能滿足各界的環保需求；在與農村環境保護相關的規劃和規章制度不斷得到補充完善之后，如何保證它們的有效實施成為主要問題。在新型城鎮化背景下，政府需要不斷完善農村環境保護制度，構建以綠色發展觀為核心的政績考評體系，建立農村環境質量監管制度和完善社會監督和村民參與機制，努力改變農村生態環境惡化的趨勢，不斷推動人與自然和諧發展新格局的形成。