監察權的憲法性質、職權配置與實踐展開

●張春玲

國家監察體制的改革毫無疑問是2018年黨和國家機構改革的一項重要舉措。新生的國家監察委員會既改變了我國“一府兩院”的國家機構設置框架，又重構了我國監察權的職權配置結構，意味著全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨三大舉措將在一個全新的體制語境下開展。毫無疑問，未來監察委員會的組織和運行都將圍繞“監察權”的審慎實施展開，因此，當前理論工作的重點應當是明確監察權的若干理論問題，為國家監察體制的實踐運行奠定邏輯基礎。

監察權的憲法性質

監察一詞為中國政制之專門概念，在不同的監察體制下，由于監察權的范圍不同，監察機構的地位不同，監察權的意涵也存在區別。

中國近代憲法意義上的監察權，本質上是憲法監督權的一部分，特指通過監察機構調查、糾舉、彈劾和建議處分公職人員的權力。在中國監察文化傳統之下，南京國民政府時期形成了近代的監察體制。憲法將國家權力分為立法、行政、司法、考試和監察五權，監察權為獨立的權力并且由專門監察機關——監察院執掌。此種監察權和監察機構設置的理論基礎來自孫中山先生的五權憲法和權能分立理論：中國的民主共和制政體首先應當吸收西方三權分立與制衡的做法，立法、行政和司法三權獨立；同時，根據中國的文化傳統以及政制經驗，將考試權和監察權作為獨立的權力由考試院和監察院分別行使。

當代中國的監察權及其制度變革，則是在維持和鞏固憲法監督權性質的基礎之上，結合富有中國特色社會主義的政治體制與法治架構做出的重要制度創舉?！吨腥A人民共和國憲法》第一百二十五條規定：“中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關。”根據我國的憲法原理，國家監察委員會的憲法地位低于國家權力機關，受到國家權力機關的監督與制約，屬于我國憲法監督體制的重要組成部分。當代監察權的憲法地位、組織架構和權力行使方式都具有鮮明的時代特征，在性質上，其無法簡單歸納為西方權力分立理論中的行政權、司法權或立法權，而應當是黨和國家機構實現自我監督的一個獨立職權。按照“一府一委兩院”的中央機構基本格局，監察權與行政權、司法權處于并列的憲法地位，三種職權共同統攝于人民代表大會這一權力機關之下。

監察權的職權配置

此次國家監察制度改革實現了對監察權職權配置的優化，這主要體現為兩個方面：一是監察對象的擴充，實現了對所有公職人員的監察全覆蓋；二是監察主體的重構，將原分散于紀檢監察部門與人民檢察院的相關職能進行了整合。

在監察對象方面，監察委員會成立后，突破了過往監察權僅以行政機關及其工作人員為監察對象的范圍擎肘，而是對黨的機關、人大機關、政協機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關的公務員及參照公務員法管理的人員，法律法規授權或者國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，國有企業人員，公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員，群眾自治組織中從事集體事務管理的人員依法實施監察。一句話概括，就是實現了對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

在監察主體方面，此次國家監察制度改革的一個重要突破就是實現了職權的整合。我國的監察職權長期分散于紀檢部門、監察部門和人民檢察院三大體系當中。從1993年開始，紀委與監察部門實行“一套人馬、兩塊牌子”的合署辦公機制，把黨的紀檢職能和國家的行政監察職能統一起來，理順了黨政監督關系。但是，紀檢監察部門與人民檢察院的職權分設問題卻一直未能得到解決，這是此次國家監察制度改革的重要突破點。

根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第十八條的規定，人民檢察院享有對貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利等公職類犯罪的立案偵查權。在實踐中，為了處理紀檢監察部門與檢察院的分工問題，中國的公職類違法違紀案件經常遵循兩種辦案模式：一種是紀檢監察部門獨立辦案，如果在調查中發現被調查人已構成刑事犯罪，則在調查結束后移送人民檢察院追究其刑事責任；另一種則是由紀檢監察部門牽頭形成聯合辦案團隊，可能會從人民檢察院中抽調工作人員參與調查，待調查結束后，再移送人民檢察院追究刑事責任。

兩個機構的分工配合在實踐中產生了一些疑難問題：其一，彼時的紀檢監察部門仍然依附于政府部門設立，屬于行政機關的分支，這就不免會在執法過程中受到干擾，影響監察權履行的獨立性。其二，紀檢監察部門在調查過程中的積極作用令人民檢察院的公職類犯罪偵查權顯得冗余，徒增職能的分設和交叉，不利于提高監察效率。其三，亦是最重要的，紀檢監察部門的調查取證過程還會涉及到程序正義和證據轉化問題。以黨紀委為中心的監察體系的重要問題在于黨的紀律審查和國家法律的銜接障礙，表現為難以論證“雙規”這一普遍存在的黨紀審查手段的合法性。公職類犯罪案件移交進入偵查起訴階段后，貪腐人員情緒逐漸穩定，很難再取得有較大價值的犯罪證據；而大量在前期調查階段取得的證據本身有極大價值，卻因“雙規”期間采取的特殊強制手段被納入非法證據予以排除，進而影響公職類犯罪行為的有效裁判。

多年的實踐、歷史充分證明，反腐敗九龍治水不行，必須把拳頭攥起來。此次深化國家監察體制改革把黨紀執法與國家執法有機貫通起來，把過去分散的行政監察、預防腐敗以及檢察機關的反貪、反瀆力量整合起來，實現反腐敗工作的指揮體系、資源力量、手段措施的集中統一，其意義重大。

監察權的實踐展開：以“留置”取代“雙規”

新設的國家監察委員會實現了紀檢監察機關與人民檢察院相關職能的整合，監察權開始以更加統一、獨立、高效的形象在實踐中展開，在這樣的體制改革背景下，未來監察權的實施過程也理應更加規范化與法治化。《中華人民共和國監察法》明確了監察委員會在調查職務違法和職務犯罪過程中可以采取的12項調查措施：收集、調取有關證據，查詢，凍結，搜查，調取，扣押，勘驗檢查，鑒定8項措施是對行政監察法原有規定的完善；談話、訊問、詢問3項措施則是實踐中已經運用的有效手段；而留置是一項全新的措施。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，用留置取代“雙規”措施，是用法治思維、法治方式懲治腐敗的重要舉措。一方面，反腐敗所涉及的重大職務犯罪不同于一般的刑事犯罪，監察機關的調查過程不能簡單等同于一般的司法偵查過程，所以不能將一般的對刑事犯罪的偵查等同于對腐敗、貪污、賄賂這種違法犯罪的調查，而必須有制度創新；但另一方面，這種監察過程中調查手段的創新還不能僭越一般的程序正義與人權保障規則，進而造成違法性風險?；谏鲜鰞煞N綜合考慮，黨中央創新性地設置了“留置”這一措施。具體來說，當被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并且涉及案情重大、復雜，或者可能實施逃跑、自殺、串供，以及偽造、隱匿、毀滅證據等妨礙調查的行為時，經過依法嚴格審批，可以將被調查人留置在特定場所進行調查。

為確保留置過程的規范化與法治化，《監察法》對其設置了充分的程序性規則與實體性規則。比如，在基本程序方面，《監察法》第四十三條規定：“凡是采取留置措施的都必須經過監察機關領導人員集體研究決定。設區的市級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級監察機關批準。省級監察機關采取留置措施，應當報國家監察委員會備案。”“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。省級以下監察機關采取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監察機關批準。監察機關發現采取留置措施不當的，應當及時解除”。《監察法》第四十四條還對被留置人員的若干基本人權進行了保障性規定：“對被調查人采取留置措施后，應當在二十四小時以內，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查情形的除外。有礙調查的情形消失后，應當立即通知被留置人員所在單位和家屬?！薄氨O察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名”?！氨涣糁萌藛T涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日”。

很顯然，監察權留置措施的規范化將能顯著解決紀檢監察部門與人民檢察院分工合作時期產生的程序正義瑕疵和證據轉化困難，在提高監察工作獨立性和高效性的同時，還能從根本上消除“雙規”產生的法律風險。經過留置措施保障的監察權將成為一把懸掛在公職類違法犯罪案件頭上的“達摩克里斯之劍”，在我國全面依法治國、全面從嚴治黨的規劃舉措中畫上濃墨重彩的一筆。