40年養護管理變遷

改革開放40年以來，公路管理與養護體制在不斷探索中向前發展，我國已經進入一個大規模公路養護時代，全面向社會化、專業化、機械化發展，不斷推進公路養護科學決策體系建設。公路養護正成為我國公路安全和民生發展的重要保障。

1990年8月，交通部原部長錢永昌（左三）考察西藏交通工作，在唐古拉山口與藏族養路工人在一起。

1993年8月，交通部原副部長李居昌（右）在青藏公路海拔5231米的“天下第一道班”，與藏族養路工在一起。

1999年6月，交通部原副部長胡希捷（前左二）在四川考察公路建設。

“三分建，七分養”這句話形象地說明了養護管理在公路事業中的重要地位。公路養護是指為保持公路的原有技術狀況，保證正常使用而進行的經常性保養和維修，預防和修復災害性損壞，以及為提高使用質量和服務水平而進行的加固和改建。

長期以來，我國公路養護生產組織方式按行政級別劃分為主，負責國省干線公路養護的組織機構一般有四級：省公路局、地市公路總段（局、分局、處）、縣公路段（分局、站）、最基層的公路養護工區（道班、站）。

新中國成立之初至1983年構建了公路養護管理基本框架，初步建立了以省為主的養護管理體制，確立了以養路費為主要來源的資金保障制度。

“五五”時期

1975年1月，交通部、鐵道部重新分設后，交通部保留了部公路局，負責“文革”前的公路運輸局、公路工程管理局和民間運輸局的業務。黨的十一屆三中全會后至1980年，交通部進一步充實了部公路局的職能。隨后，各地公路部門也調整了管理體制，重新恢復了公路局、總段、段等各級養護機構。京津滬三個直轄市分別在交通局和市政工程局中，下設公路管理處（局），處以下按縣（區）設公路管理所（分局），實行統一領導，分級管理的養護體制。

1979年1月，在1974年明確公路養護部門是事業單位，其工人和職員退休按事業單位辦理的基礎上，進一步明確了公路養護專業機構生產、管理和服務等各類部門的人員定員，為養護機構科學、規范的管理打下了基礎。1979年5月，全國公路普查開展，為編制公路建設與養護的長遠規劃和改革公路管理體制打下了基礎。

1980年年底，全國平均好路率達到49.54%，其中干線公路為57.2%，分別比1979年提高4.64%和6.05%。

“六五”時期

1982年6月21日至28日，交通部召開“全國公路養護工作會議”。會議認為，多年來公路養護工作取得了顯著成績，符合技術等級的公路已增加到53萬公里，有路面里程增加到67.6萬公里，公路橋梁達到13.3萬座。但是，公路養護存在的問題不容忽視，比如缺乏長遠規劃，全面養護注意不夠，專業技術人員缺少，養護材料供應不足，養路工人生活條件差，路政管理不力。提出了“全面規劃，加強養護，積極改善，重點發展，科學管理”的工作方針，本著“干支兼顧，以干為主，養改并重，平戰結合和因地制宜”的原則。具體目標包括：1990年，除了邊遠地區外，國省干線和主要縣級公路上基本消滅差等路、無路面的土路及危橋險渡等，一般縣社要做到及時維護整修，保持順利通車。

1984年，國務院第五十四次常務會議提出征收車輛附加費、提高養路費征收標準、“貸款修路、收費還貸”三項重大政策。

1985年，各地在公路養護中持續深化改革，強化經濟責任制試點。繼續實行專業隊伍養護與實行輪換工養護相結合、集體承包與個人承包相結合的辦法養護公路。好路率從60%提高到70%至80%。山西省為了保證晉煤外運，加強公路養護，干線公路和縣鄉公路好路率達到91.4%和69.1%，創造了歷史最高水平，分別列為全國第一和第三。

1997年，河北張北地區發生地震后，養路職工冒著嚴寒搶通雪阻公路。

“七五”時期

1987年8月11日，交通部在吉林長春召開“全國公路養護經濟責任制經驗交流會”，重點介紹了吉林、山西、廣東和沈陽市各級公路管理部門深化改革、推行經濟責任制的做法和經驗。

1988年1月1日，《公路管理條例》實施，明確了公路養護的任務是“保持公路完好、平整、暢通，提高公路的耐久性和抗災能力”。規定公路管理工作實行“統一領導、分級管理”的原則，國道、省道由省、自治區、直轄市公路主管部門負責修建、養護和管理。

1990年6月19日，在遼寧大連召開的“全國公路養護與管理工作會議”，提出要大力推行公路科學養護、預防性養護，并引入現代化的管理辦法。提出了“八五”期間要做好8個方面的工作：按照《公路管理條例》理順各級公路管理體制、擺正公路建養管之間的關系、深化內部配套改革、征好管好用好養路費、強化路政管理、積極實施GBM工程、大力推行公路科學養護、全心全意依靠工人階級。

經過改革開放十幾年的發展，截至1990年年末，公路列養里程達到95.72萬公里，列養率91.3%，好路率70.4%。

1990年12月14日，交通部在西藏自治區拉薩市舉行了命名大會，青藏公路管理局位于唐古拉山口、海拔5400多米的109道班，被正式命名為“天下第一道班”，14名養路工接受表彰。

穿越騰格里沙漠的國道109線寧夏段，經過綠化后提高了公路的通行能力和抗災能力。

“八五”時期

20世紀90年代初，交通部提出建立適應社會主義市場經濟要求的新型養護模式，為此確立了改革的總體思路：按照生產與管理分離的原則，精簡管理機構，建立精干高效的養護管理團隊，在養護生產中引入競爭機制，徹底改變“大鍋飯”體制，提高公路養護資金的使用效率和養護質量。同時還做了五方面的有益探索：加快培育和發展養護工程市場，改革公路養護投資體制，改革人事用工制度，改革分配制度，提高管理水平。

1995年6月21日，在安徽合肥召開了“全國公路養護管理工作會議”，總結了“八五”期間公路養護取得的成績，到1994年年底，公路養護里程達104.7萬公里，優等路里程增加了24.2%，良等路增加了7%，差等路減少了21.1%，全國達到GBM工程標準的公路里程有3.13萬公里。會議強調了“建養并重、建養協調發展”的方針。

“九五”時期

1997年9月8日至11月15日，交通部對全國干線公路養護與管理工作進行了大檢查，全國30個?。▍^、市）參檢，西藏自治區因自檢未參加。這是建國以來首次組織的全國性干線公路檢查，內容包括：國省干線公路養護計劃安排、公路路況、養護質量、收費路橋、GBM工程、文明樣板路、公路管理站（道班）、路政管理、治理“三亂”等。實際檢查里程2.87萬公里，占全國國省干線總里程的10%。1997年也被稱為全國的“公路養護年”。

“九五”期間，吉林省借鑒國外公路養護的做法及國內其他行業，特別是農村家庭聯產承包責任制的改革經驗，研究在公路養護管理上實行公路國有民養的新體制，在104個道班2242公里養護路段進行試點。截至2000年年底，全國公路平均好路率達到69.77%。

“九五”期間，我國高速公路里程快速上升，交通部于2001年首次組織了“全國高速公路養護管理工作檢查”，對全國25個?。ǔ陆⒏拭C、青海、寧夏、內蒙古、西藏之外）的118條高速公路的養護、路政、收費和運營管理工作進行了檢查，總里程達1.12萬公里，經綜合評比，河北排名第一。

40年養護管理事記

1979年1月

交通部頒布實施《公路養護定員標準》。

1979年5月24日

交通部頒發《公路養護質量檢查評定暫行辦法》，把每公里公路的路面、路基、構造物、標志號、綠化五項指標按百分制分項評分。

1979年7月11日

交通部轉發了貴州省批轉省交通局《關于調整公路管理體制的報告》，明確了管養公路各級組織機構的具體職能，以及公路養護經費的使用原則。

1982年6月21日

交通部在甘肅平涼召開“全國公路養護工作會議”，全面總結了1963年以來，全國公路養護工作的經驗和教訓。

1986年4月30日

為考核養護工人技術水平，交通部頒布實施了《公路養護工人技術等級標準》，同時還頒布了包括《公路養護工程管理辦法（試行）》在內的一系列標準規范。

1987年9月19日

《交通部推行和完善公路養護經濟責任制的若干意見》正式印發。

1987年10月13日

國務院發布《中華人民共和國公路管理條例》，并于1988年1月1日起實施。

1988年6月28日

《中華人民共和國公路管理條例實施細則》發布，并于當年8月1日起施行。

1990年12月24日

首屆“雙十佳”表彰大會在北京舉行，激勵廣大公路養護工人繼續發揚“鋪路石”精神。

1991年4月8日

交通部發布《公路科學養護與規范化管理綱要（1991—2000年）》，把公路納入了科學養護與規范化管理的軌道。

1991年12月30日

交通部、勞動部下發新的《公路養護定員標準》，相較1979年版本，按可比口徑養路工人定員標準每公里降低0.1人至0.2人，在定員范圍上補充了隧道養護工人等。

1992年5月21日

交通部發布執行《公路里程和公路養護統計指標及計算方法的規定》。

1993年

第一本較完整、權威性高、指導性強的《公路養護與管理手冊》問世。

1996年6月19日

黑龍江省舉辦首屆“養路工人節”，養路工人首次有了自己一年一屆的節日。

1999年9月19日

“全國公路養護‘雙百佳’經驗交流會”在新疆烏魯木齊召開，授予北京市清水道班等100個道班“全國文明道班”、馬富銀等100名養路工“全國優秀養路工”稱號。

2000年3月7日

交通部會同國家統計局聯合發布《關于開展第二次全國公路普查工作的通知》，普查全國縣道以上公路路況。

2001年6月22日

交通部印發《公路養護與管理發展綱要（2001—2010）》及《公路養護工程管理辦法》。

2002年12月4日

交通部下發了《高速公路養護質量檢評辦法（試行）》，并于2003年4月1日試行。

2003年3月21日

《公路養護工程市場準入暫行規定》和《公路養護工程施工招標投標管理暫行規定》印發。

2005年9月

《農村公路管理養護體制改革方案》出臺。

2006年8月29日

交通部印發《公路交通出行信息服務工作規定》。

2006年9月5日

交通部印發《更好地為公眾服務——“十一五”公路養護管理事業發展綱要》。

2006年12月25日

國務院辦公廳印發《關于在燃油稅正式實施前進一步規范和加強養路費征收管理工作的通知》。

2007年7月18日

交通部下發《關于開展國家高速公路網路線命名和編號調整工作的通知》。

2007年10月

交通部會同八部委印發《全國車輛超限超載長效治理實施意見》。

2011年7月1日

國務院發布的《公路安全保護條例》正式施行。

2011年9月

交通運輸部開始在全國范圍開展“農村公路管理養護年”活動。

2012年7月24日

國務院批轉交通運輸部等部門制定的《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》。

2013年7月

交通運輸部印發通知，要求開展“尋找最美養路工”活動。

2014年11月28日

國務院辦公廳發布《關于實施公路安全生命防護工程的意見》。

2015年12月8日

交通運輸部發布《公路工程建設管理項目招標投標管理辦法》。

2015年12月9日

交通運輸部印發《農村公路養護管理辦法》。

2017年11月5日

《中華人民共和國公路法》實行。

2018年3月

交通運輸部發布新版《公路養護工程管理辦法》。

“十五”時期

2001年，“全國公路養護管理工作會議”在江西南昌召開。會議提出要牢固樹立“建設是發展，養護管理也是發展”“以人為本、以車為本”“以體制創新促進養護管理發展”“通過科技創新實現公路可持續發展”的四個新觀念。

2004年，交通部在全國國道、省道干線公路和重要縣道公路上開展了以“消除隱患，珍視生命”為主題的“安全保障工程”。針對影響行車安全路段的缺陷類型，結合事故數量和形態綜合進行整治，實現提高公路行車安全水平，降低交通事故率和重大事故發生率，貫徹“以人為本，以車為本”的道路交通服務理念。

2005年9月至11月，第二次“全國干線公路養護管理工作檢查”開展，此次大檢查取得了體現建養并重、提高了公路管理規范化、全面總結“十五”期間養護管理工作等成效，為“十一五”相關工作發展指明了方向。截至2005年年底，全國公路養護里程達184.01萬公里，

“十五”時期的公路養護管理事業還存在“兩個仍顯不足”和“兩個依然突出”，即公路基礎設施的有效供給和科技的主導作用仍顯不足，體制性障礙和約束性因素依然突出。

連續十年被評為“雙文明養護站”的廣西荔浦公路局鳳田養護站職工，騎摩托車出工。

國道104線浙江湖州段，是全國最早創建“文明樣板路”的干線公路之一。

“十一五”時期

2005年9月至2006年年底，交通部組織了“全國農村公路通達情況專項調查”。截至2007年年底，全國公路養護里程達到304萬公里，在大幅增加農村公路里程的情況下，全國公路網平均好路率達到83.1%，公路通行效率明顯提高。

2006年5月11日，“全國公路養護管理工作會議”在山東濟南召開，會議以實現公路交通又快又好發展為基本出發點，“將公眾利益作為核心價值取向”被確立為新時期公路養護管理工作的指導思想，提出建立管理工作評價體系，以更低的社會經濟成本，管理和維護一個更暢通、更安全、更和諧、更高效的公路基礎設施網絡。強調橋梁安全是目前公路養護管理工作中最緊迫、最重要的任務。

2006年，交通部組織實施了路網結構改造工程，全年完成投資44.2億元，改造危橋1719座，實施安保工程2.2萬公里6.8萬處，試點24條公路1061公里災害防治工作。同年，“中國公路出行信息服務網”建設開通。

2007年，交通部決定加大危橋改造投資力度，組織開展“危橋三年集中改造”工作，明確到2010年年底基本完成現有國省干線公路上危橋及縣道中橋以上、鄉道大橋以上的危橋改造任務，共改造2588座20萬延米的危橋，總投資29.58億元。

2007年，交通部在全國范圍內組織開展了國家高速公路網命名編號調整工作，完成了6萬余公里高速公路、3.7萬公里普通公路和600多公里城市道路相關標志的更換工作，一個數字化、人性化和規范化的國家高速公路網命名編號標識體系基本建立。

2008年3月21日，中央1號文件和全國農村公路工作電視電話會議召開，要求進一步加強農村公路建設，推進農村公路管理與養護改革，大力發展農村公路交通。

“十一五”期間，全國投入4540億元用于干線公路養護。到2010年年底，全國高速公路優良路率達99.23%，國道優良路率達78.75%，省道優良路率達75.24%。

1984年至2008年期間，公路養護管理的主要特征是用改革創新的辦法建立了中國特色的投融資建設制度，公路法制逐步健全。經過這一階段的快速發展，公路交通發展總體上由“瓶頸制約”發展到“初步緩解”，但同時也出現了事權過度下放、重建輕養、以建代養等問題。同時，“更好地為公眾服務”等發展理念并沒有得到充分貫徹落實。

高速公路橋梁檢測車正在作業

“十二五”時期

2011年4月至6月，“十一五”全國干線公路養護管理檢查分別對普通干線公路和高速公路進行檢查，總里程約20.3萬公里。檢查結果表明，“十一五”是全國公路發展史上養護投資規模最大、干線路況水平最高、管理規范程度最高、經濟社會效益最佳、人民群眾受益最多的歷史時期。

2011年9月，交通運輸部在全國范圍內開展的“農村公路管理養護年”活動，力爭用3年時間，建立健全農村公路管理養護規章制度、技術規范和標準體系，推動農村公路向“建養并重、均衡發展”轉變，確保“建即有養、養即到位”。到2011年年底，全國公路總里程達到410萬公里，高速公路達到8.5萬公里。

2012年，中國公路的自然災害較為嚴重，是自2002年建立損失統計制度以來，僅次于2010年的特大災情年份。同年，交通運輸部開展了長大橋梁抽檢和安全隱患整改，對9個省（區、市）11座存在安全隱患的長大橋梁進行掛牌督辦，其中，3座隱患較重的重慶涪陵長江大橋、貴州南盤江大橋和寧夏石嘴山黃河大橋由交通運輸部掛牌督辦。

2012年3月29日，“全國農村公路建設與管理養護現場會”在湖北黃岡召開，會議要求各地推進農村公路建管養運并重發展。截至2012年年底，全國農村公路列養率96.06%，有20個省份做到了全部列養。

2014年，交通運輸部按照簡政放權、深化改革的要求，研究和完善公路建設招標投標法規政策，發布了新的管理辦法，強化省級交通運輸部門監管職責，精簡備案等管理環節等。同年，完成了年度公路從業企業和人員信用評價工作，對21個省的830家公路施工企業、232家公路設計企業及7996名監理工程師進行了信用評價。

2014年10月14日，在交通運輸部新聞發布廳，時任楊傳堂部長會見了新疆阿圖什公路管理局吐爾尕特道班的亞森·阿不拉等十名“最美養路工”。

截至2014年年底，全國公路總里程446.39萬公里，全國等級公路390.08萬公里，全國高速公路里程11.19萬公里。

2009年以來，公路養護管理的主要特征是實施了成品油價格和稅費改革、逐步有序取消政府還貸二級公路收費等重大政策，進一步規范了交通稅費制度，強化了公路的公益屬性，改變了普通公路養護資金來源。

“十三五”時期前三年

“十三五”時期，我國公路發展主要矛盾已經由過去的基礎設施供給能力不足，逐漸轉變為發展方式與經濟社會發展需求不相適應、公共服務能力與社會公眾要求不相適應的矛盾，公路發展正在逐步進入建管養協調發展的新時期。

高速公路收費系統

交通部交通工程檢測中心的技術人員，正在對國家重點工程京沈高速公路遼寧段的安全設施進行質量檢測。

全國十佳道班浙江臺州大溪道班

2016年6月，全國公路養護管理工作會在江蘇徐州召開。會議指出，截至2015年年底，全國公路通車總里程達457萬公里，其中高速公路突破12萬公里，實現了由“連片成網”向“提檔擴能”的重大提升。公路科學養護進入新階段，制修訂19項行業技術標準規范，推廣全壽命周期成本養護設計技術和施工工藝，國省道預防性養護年均實施比重提升至5.1%，高速公路優良路率達到99%以上；普通國道、省道優良路率分別達到89%和86%，均比“十一五”提高10個百分點；農村公路優良路率也逐年提高，路況水平顯著提升。撤銷收費站2438個，取消普通公路收費里程13.4萬公里，累計減免通行費約1700億元?！盎ヂ摼W+養護管理”平臺建設初步成型，養護管理信息化、智能化水平不斷提升。

2015年至2017年，大力實施生命安全防護工程和危橋改造工程，全面提升安全保障能力，國省道新增危橋處治率達100%。同時，加快完善公路標志體系，建設了服務區、休息區、停車區等一系列服務設施。

以中華人民共和國《公路法》和《公路安全保護條例》作為引領，以相關規范性文件為支撐的法規體制體系，公路養護管理頂層設計框架逐步搭建起來。目前，關于公路養護的行業技術標準約達到20部，涵蓋路基、路面、橋涵、隧道等基礎設施，并根據發展需要，構建了包含綜合、檢測評價、養護決策、養護設計、養護施工和造價等六方面內容的公路養護標準體系。截至2017年年底，全國公路養護里程達到467.5萬公里，養護比例達到98%。高速公路、普通干線的MQI分別為94.91、86.47，優良路率分別為99.76%、81.03%，農村公路的優良中等路率為81.2%。

“十三五”時期末，全國公路列養里程將歷史性接近500萬公里，20世紀90年代大規模建設的公路，以及2005年前后大規模修建的農村公路，將進入周期性養護高峰期。當前，我國養護技術水平整體偏低，機械化、信息化、綠色化程度不高，養護決策仍大量依靠人工經驗判斷，依靠要素驅動的粗放式發展方式仍未發生根本轉變。同時，體制不順、機制不活，是我國公路養護管理存在的突出問題，具體體現在事權與支出責任不相適應，管理主體分散多元，管理模式不統一，養護市場化進程比較緩慢，養護資金保障機制不健全等。我國公路在“硬件”上可以說比較接近發達國家水平了，但在“軟件”上仍差距較大，主要體現在公路服務內容較為單一，服務品質有待提升，安全保障和應急處置能力還需增強等。