PPP項目中政府信用風險影響因素研究

李基凱

(南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350)

0 引言

PPP(Public-Private Partnership)項目誕生于政府與市場在經濟活動中此消彼長的過程。20世紀80年代以來，隨著新自由主義浪潮和私有化浪潮的退去，各國政府和國際組織都將PPP項目作為加快基礎設施建設的重要合作模式進行推廣。英國政府被認為是最早開始嘗試推廣PPP項目的政治組織?！?992年11月，保守黨政府的財政部長諾曼·拉蒙特(Norman Lamont)在秋季預算報告中宣布，將允許社會資本在公共建設中發揮更大作用?！弊源?，PPP模式作為政府財政融資的方式開始在西方國家出現。我國政府真正意義上推廣PPP項目始于2002年原建設部發布《關于加快市政共用行業市場化進程的意見》，支持政府部門與社會資本的合作，推廣PPP項目。隨著2014年《預算法》和《國務院關于加強地方政府債務管理的意見》中對政府與社會資本合作進行重點描述，以及2015年政府工作報告中強調在基礎設施、公用事業中推廣政府和社會資本合作模式，PPP項目在國內迅速推廣。

任何公共項目都存在違約風險。PPP項目由于項目本身投資金額大、參與主體多、運營時間長等特點，違約風險遠高于一般公共項目。其中，政府信用風險又被認為是PPP項目違約的最重要影響因素。亓霞通過分析16個PPP項目的失敗案例得出結論：雖然我國政府并未缺乏信用，但是由于種種原因，客觀上政府信用風險是導致PPP項目失敗的重要原因。政府的承諾是有限的，而政府信用風險也已經成為影響PPP項目的關鍵因素，研究和解決政府信用風險問題能夠最大限度地降低PPP項目的違約風險，為推進PPP項目建設和發展提供理論支持。

1 PPP項目中政府信用風險影響因素

1.1 政府本身導致的政府信用風險

1.1.1 政府部門利益調整

PPP項目是一種在合同框架內形成的長期合作的模式，項目跨度一般為15～30年。而根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，地方政府官員一屆任期5年，可連任兩屆。理論上，PPP項目從立項到實際運營會經歷2～6屆政府，同時也會面臨2～6屆政府官員。政府的任期限制導致政府作為PPP項目的責任主體一直存在，但是作為責任主體的負責人卻不是固定的。在PPP項目的前期，政府的收益表現為招商引資大幅提高本地區的國內生產總值和公共服務提供水平，具有示范效應和政績工程意義。政府的成本包括對于項目的承諾成本以及一定的財政支出。PPP項目前期，政府的收益遠高于成本。而在PPP項目的運營階段，政府的成本表現為可能存在的對該項目持續財政補貼和支持以及合約承諾的義務，收益表現為項目二期等對于國內生產總值和公共服務提供水平的持續提高。上一屆政府出于急于留住社會資本或以PPP項目打造政績工程等原因在PPP項目簽訂時給予社會資本以豐厚的利潤、預期，或是提高PPP項目的收費標準，抑或承諾社會資本以高額的財政支持。但是PPP項目承諾的高額利潤會引起公眾對于公共基礎設施和公共服務高收費的不滿和政府財政的沉重負擔。對于下一屆政府而言，沒有享受到PPP項目確立、社會資本投資所帶來的GDP發展、政績工程的“紅利”，卻需要承擔公眾對于政府提供PPP項目的不滿以及沉重的財政負擔，影響本屆政府施政能力的開展。因此，本屆政府對于上屆政府遺留的不合理的PPP項目，具備了違背項目契約的意愿和能力。

特別是在一些貧困地區，經濟發展滯后，公眾對于基礎設施和基本公共服務的需求也不強烈，但是政府部門會出于對本地區經濟前景的樂觀考量，超前透支政府財政資金，為本地區提供超前于當下需求的公共服務和基礎設施。當新一屆政府上任之后，一旦預期的經濟發展沒有出現，大量超前的公共服務和基礎設施遭到閑置，這使得本屆政府對于繼續承擔財政支出失去了履行PPP項目合約的積極性。

政府任期限制所引發的政府信用風險不僅表現在有限的財政收入與PPP項目財政補貼之間的矛盾，還存在于新一屆政府的城市總體規劃與上一屆政府簽訂的PPP項目之間的矛盾。雖然城市整體規劃與PPP項目一樣，都是一個長期的過程，但是隨著2010年之后地方城市規劃的興起和陸續出臺，在城市規劃出臺之前簽訂的PPP項目特別是與上屆政府簽訂的項目與城市整體規劃之間存在發生矛盾的潛在風險。而矛盾一旦發生，本屆政府會為了城市發展的整體考慮，傾向于修改PPP項目合約，使其符合當下的城市整體規劃。雖然PPP項目并沒有失敗，影響的只是項目的利潤率、利用率或是施工進度，但事實上政府違背了其政府信用，引發信用風險。

1.1.2 政府部門行政能力缺失

政府行政能力的缺失主要表現為PPP項目審批遇阻，政府部門對于PPP項目缺乏經驗和部分官員腐敗問題。

PPP項目審批遇阻和缺乏PPP項目經驗有相似之處，就是政府部門對于新生的PPP項目缺乏實際認識，對于該項目流程不熟悉導致PPP項目出現風險。但是PPP項目審批遇阻主要發生于項目立項和價格聽證會環節，人大、群眾代表、專家學者等群體對于PPP項目不斷提出質疑，導致項目審批遇阻。政府部門對于PPP項目缺乏經驗主要側重于在項目合同簽訂階段，政府部門對于PPP項目預估和合同簽訂不了解，在知識和經驗方面處于相對弱勢一方，社會資本利用這種不對稱優勢贏得相對利益，實際上對于政府部門而言是不公平的，導致了政府部門潛在的毀約風險。

腐敗問題產生于政府部門負責人與社會資本之間，表現為社會資本向政府部門負責人進行利益輸送，同時在項目簽訂與實施階段，政府給予PPP項目以極大的優惠政策，導致政府財政在項目運營階段面臨壓力。PPP項目負責人一旦出現貪腐問題，在合同簽訂階段政府部門必然處于弱勢地位，向社會資本輸送利益。而隨著貪腐問題的暴露，PPP項目中的政府信用風險也隨之出現。貪腐問題對PPP項目的影響是多方面的。對于政府部門而言，貪腐導致政府部門在PPP項目中處于弱勢一方，增加政府部門的財政負擔。而對于社會資本而言，貪腐問題影響了企業的流動資金，尤其是對一些中小企業而言，貪腐問題可能會成為企業資金鏈破裂甚至破產的誘發原因。除此之外，貪腐現象的客觀存在可能會導致由于社會資本“政府公關”的缺失，拖慢整個項目的審批進程，進一步導致項目危機。

1.2 社會資本導致的政府信用風險

由于社會資本逐利的天性，在項目談判階段，社會資本會全力提高項目收益，降低項目成本，迫使政府部門在項目中放棄部分利益，間接造成項目后期政府無力或者不愿意承擔項目支出。社會資本所擴展的利潤只能轉嫁到政府財政和服務購買者即普通民眾身上。同時，由于市場的波動風險以及社會資本資質、管理模式等方面不足，或出現經營虧損，或出現社會對于公共基本設施和公共服務的不滿，政府迫于財政和輿論終止合約。雖然社會資本經營不善應由社會資本負責，但是最終的結果卻是政府單方面終止合約，政府信用風險出現。

1.3 環境因素導致的政府信用風險

1.3.1 社會經濟環境波動

PPP項目立項之后，社會經濟環境并不是一成不變的，存在著社會輿論壓力、市場經濟波動等現象。

雖然市場波動一般造成PPP項目價格倒掛，導致社會資本在持續虧損和資金鏈緊張的情況下退出PPP項目。但是在某些情況下，政府為吸引社會資本進入給出極為優惠的項目條件，利用政府財政維持PPP項目的正常運營，在市場經濟波動的情況下，政府財政負擔加重，也會出現政府信用風險問題。由于本文力求盡可能多地梳理影響政府信用風險的因素，所以將市場經濟波動也列為影響因素之一。某些PPP項目過于追求經濟效益，而PPP項目大多提供公共基礎設施和公共服務，具有公共性的特征。一旦出現服務價格大幅高出以往公共服務平均價格，或者出現公共服務不穩定、質量低下等問題，公眾對于PPP項目的不滿情緒將首先通過社會輿論爆發出來，媒體、專家學者、聽證會、溝通會等發聲給PPP項目以及政府部門施加輿論壓力。政府部門迫于輿論的巨大壓力，強制終止PPP項目，形成政府信用風險。

1.3.2 政治環境不穩定

很長一段時期內，我國對于PPP模式始終處于“摸著石頭過河”的狀態，相關法律法規沒有健全，一般都是在PPP項目出現實際問題之后才制定相關法律進行規范。因此，在PPP項目實際操作過程中，很多問題并沒有具體法律規定。但是在項目立項和項目運營過程中，本級政府或者上級政府乃至中央政府一旦對于PPP相關政策出臺了新的法律政策，可能會導致PPP項目出現費用偏高、過程不合法等問題，最終導致政府信用危機。在國內，房地產行業開始嘗試以PPP模式建設產業新城與配套設施。由于房地產行業本身對于政策變動具有高度敏感性，產業新城PPP項目對于法律法規變更的影響更具有代表性。

此外，國際形勢也會對外國資本參與中國的PPP項目或者中國資本參與外國PPP項目造成影響，比如戰爭、國際關系緊張、禁運、經濟制裁等因素。國際形勢的壓力傳導到公共部門的政治壓力，迫使公共部門放棄PPP項目，造成項目違約。

2 PPP項目中政府信用風險影響因素分析

上文梳理了影響政府信用風險的三大因素，即政府部門因素、社會資本因素和環境因素，但是在具體的PPP項目中，政府信用風險的影響因素并不是單獨出現的，多種因素混合影響政府信用風險普遍存在并且具有內在聯系。因此，本節將梳理三大影響因素之間的內在聯系，進一步分析PPP項目中政府信用風險的影響因素。

2.1 政府本身因素與社會資本因素

政府本身因素與社會資本因素的聯系主要表現為以下兩個方面：

(1)政府部門經驗不足、追求政績工程、腐敗等影響因素在合約中給予了PPP項目大量優惠。而社會資本可能會通過專業知識和“政府公關”進一步擴大所得利益。這將對政府財政資金造成巨大壓力，而政府違背諾言也就具備了可能性。

(2)社會資本在運營PPP項目中可能會出現由于不熟悉公共服務和公共基礎設施與商品的特征，造成比較嚴重的社會矛盾。而政府作為公共服務和公共基礎設施的主要供應者，對于公共性的了解遠高于社會資本。出于公共輿論或者公共利益考慮，政府可能會收回特許經營權，違背合約承諾。

2.2 政府本身因素與環境因素

政府本身因素與環境因素的聯系主要存在于審批遇阻與法律法規變化和經濟環境波動之中。國內關于PPP項目的法律法規不完善，導致部分PPP項目處于摸索狀態。一些PPP項目在立項和合同簽訂時完全符合法律法規的規定，而新法頒布之后某些環節、某些條款違反了法律的規定，根據新法政府部門不能對該PPP項目進行審批，同時也無法繼續履行合約中的某些條款。國際國內的經濟波動會影響PPP項目的成本，社會資本的逐利性決定了項目增加的成本必將轉嫁到項目服務產品購買者身上。而PPP項目一般提供公共產品，大部分公共產品的定價需要通過價格聽證會，征求民眾許可之后方可提價。特殊情況下，民眾持續反對提價，反復多次價格聽證會都無法滿足提價的要求，也將導致審批遇阻。

2.3 社會資本因素與環境因素

社會資本很容易受到環境因素的影響，國內和國際環境因素的變化都決定著社會資本的運營成本。如前文所述，PPP項目運營成本的提高是導致政府信用風險的原因之一。

3 PPP項目中政府信用風險規避的政策建議

3.1 規范PPP項目建立流程

3.1.1 規范PPP項目立項流程

通過對政府信用風險影響因素的分析，可見在PPP項目立項之前，政府任期限制這一影響因素就已長期存在。降低政府任期限制對政府信用風險的影響可以從以下兩個方面進行優化：第一，劃定政府部門對PPP項目進行財政補貼或支持的上限；第二，將縣市級政府PPP項目從地域和時間兩個維度納入省一級統籌規劃。

在PPP項目立項期間，評估項目的總投資額和政府的財政收入，規定對PPP項目的財政補貼不能高于項目總投資額的一定百分比和政府財政收入的一定百分比。將政府對PPP項目的財政補貼納入一個理性的范圍之內，既保證項目不過分依賴政府補貼而導致項目抗風險能力低下，又保證政府財政能夠長期穩定持久地為PPP項目提供財政補貼。此外，將地方PPP項目納入省一級統籌規劃，能夠合理規劃省一級范圍內公共服務和基礎公共設施的需求和長遠需求，合理控制PPP項目的產能和成本，將地方政府的財政負擔控制在合理的范圍之內，同時保證政府的承諾不在中長期的規劃中因政府換屆而發生改變，以防止在項目運營階段政府部門因為財政壓力而導致政府信用風險。

3.1.2 規范合同簽訂流程

規范合同簽訂流程應從政府部門和社會資本兩方面作為切入口。

(1)在PPP項目合同簽訂之前對負責部門進行深度培訓和案例教學，總結PPP項目失敗的教訓經驗，使政府部門了解PPP項目及其合約簽訂過程，掌握談判技巧。此外，加大對于PPP項目負責部門的反腐倡廉力度，建立該部門的長效反腐監督機制。

(2)將社會資本的PPP項目記錄納入企業誠信檔案，項目記錄可包括是否存在腐敗行為，在PPP項目過程中是否存在違規違法行為等。這些因素納入誠信檔案之后可為其他PPP項目招投標提供參考，影響社會資本在PPP項目中的盈利能力，從而為社會資本在PPP項目合作時規范自身行為提供約束。

3.2 建立PPP項目監督和調整機制

3.2.1 建立PPP項目監督機制

PPP項目監督機制分為PPP項目合約監督機制簽訂和PPP項目建設運營監督兩個部分。PPP項目合約監督機制簽訂主要表現為在合約簽訂階段將政府部門的監督寫入合約條款，政府部門和社會資本雙方承諾在項目的建設運營階段引入政府監督。作為PPP項目監督機制的主體部分，項目建設運營監督就是將PPP項目所提供的公共基礎設施和公共服務的價格水平、質量要求、穩定性要求和受眾滿意度進行量化，對于不達標的PPP項目及時進行整改，在規定時間內仍未達到要求的進行違約賠償甚至政府部門收回特許經營權的處罰。

3.2.2 建立PPP項目調整機制

PPP項目監督機制是針對項目本身而言的，PPP項目調整機制是針對項目合約而言的。PPP項目跨度較長，社會政治環境因素卻無時無刻不在發生著變化。當前簽訂的PPP項目合約在目前的社會政治環境中是公平而可行的，但是經過10年甚至只是5年的發展，環境因素在改變項目的成本和需求的同時，也改變了民眾的觀念和國際形勢，這些變量對于PPP項目的穩定性都存在著影響。因此，單一的面向中長期的項目合約可能受到環境因素的影響而喪失其公平和可行的特征，導致政府迫于各方壓力而產生政府信用風險。

因此，將項目合約按照預定的時間跨度進行審查和修正，以契合長遠的社會政治環境變化，將大大提高項目合約的合理性和公平性，減少政府信用風險的出現。為防止政府部門利用政府權力的強勢力量和項目合約定期審查和修正制度，在合約審查和修正階段對社會資本提出不合理要求，項目合約的審查和修正必須由第三方獨立機構和上一級政府合作開展，同時引入政府部門、社會資本、媒體、公眾和非政府組織等參與，共同審查和修正下一階段的PPP項目合約。

3.3 形成相關法律體系和法律預防機制

在影響PPP項目政府信用風險的環境因素中，法律法規的不健全導致運營階段項目或合約的某些部分不符合新出臺的法律規定，政府部門不得不終止PPP項目，造成政府對于項目承諾的信用風險。因此，我國要大力推進PPP項目，避免出現政府信用風險，就要加快完善PPP項目的相關法律，將PPP項目立項、招標、合約簽訂、融資、建設、運營等PPP項目的各個環節納入法制之中，形成一整套規范、沒有遺漏的法律體系。

法律體系的完善不是一蹴而就的，就目前而言，面對PPP項目相關法律法規的不健全，在PPP項目合約簽訂階段就應當合理分配法律政策變化所帶來的政府信用風險問題。根據PPP項目風險分擔理論，法律變更風險發生的時期可分為PPP項目的建設期和經營期。在建設期階段出現法律變更風險，將風險轉移到建筑承包商；在經營階段出現法律變更風險，將風險轉移到項目公司，政府部門依據合同規定給予項目公司補償。通過PPP項目的風險分擔，將法律變更風險合理分配給不同的參與主體，而不僅僅將法律變更風險交由政府部門獨自承擔，這樣既可以提高PPP項目的抗風險能力，也能夠降低政府部門信用風險，維持政府部門良好的信用記錄。

3.4 政府部門違約制裁和追責機制

3.4.1 建立政府部門違約制裁機制

政府部門對于PPP項目的履約成本高于違約成本，是出現政府信用風險的主要原因。因此，規避政府信用風險除了降低政府部門的履約成本，也可以從提高政府部門違約成本入手。提高政府部門的違約成本有政府官員和負責部門兩個維度。將PPP項目政府信用風險納入政府官員和負責部門的績效考評，保證PPP項目承諾成為考核政府官員和負責部門績效的重要因素，使其不敢輕易違約。同時，在合同簽訂階段對政府部門出現政府信用風險問題進行明確規定，包括對于PPP項目的處理，對于項目員工的安置和對于社會資本的補償。規范政府部門在處理政府信用風險時的政策措施。雖然合約的明確規定一定程度上允許了政府信用風險的出現，但由于對PPP項目、員工和社會資本補償的條款存在，政府部門違背承諾的成本提高，在財政壓力緊張的前提下，政府部門不敢輕易違約。

3.4.2 建立PPP項目違約追責機制

政府部門的違約追責機制主要是以政府官員的任期限制為前提，針對政府官員，特別是PPP項目負責人員的政策機制。設立PPP項目違約追責機制，將參與過PPP項目立項、招標、合約簽訂、建設、運營的官員與該PPP項目進行綁定。PPP項目出現政府信用風險之后，通過政府部門、第三方機構等對問題原因進行分析，了解導致政府信用風險的項目環節，最后定位責任人。將政府信用風險的責任與政府官員捆綁，形成追責機制。PPP項目違約追責機制的建立使得政府部門負責PPP項目官員不敢權力尋租以及為了政績工程強制上馬PPP項目。因為PPP項目一旦出現問題，不論是否還負責該項目都會受到問責。PPP項目違約追責機制的形成，有助于克服政府官員任期限制帶來的政府信用風險。

4 結語

本文梳理了PPP項目中導致政府信用風險產生的主要因素，即政府本身因素、社會資本因素和環境因素。以上三大因素在PPP項目的設計、招投標、建設、運營等階段影響政府對于PPP項目的承諾信用。政府和社會資本的約束，以及技術手段預知和降低環境因素的負面影響，能夠顯著提高政府部門在PPP項目中的承諾信用，有助于推動PPP項目在國內快速健康地推廣。

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