法官責(zé)任制邏輯之重構(gòu)

孔祥承

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

司法過于獨(dú)立而缺乏制衡，容易喪失司法正當(dāng)性；過于重視責(zé)任，又難免侵蝕獨(dú)立。[1]131純粹以懲戒為目的的法官懲戒制度囿于最后手段性等特征，已經(jīng)無法支撐起整個(gè)法官責(zé)任制的框架。因此，在法官責(zé)任制中如何協(xié)調(diào)司法責(zé)任與司法獨(dú)立的關(guān)系，已經(jīng)成為擺在學(xué)界與實(shí)務(wù)界面前的重要課題。2015年出臺(tái)的《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》(以下簡稱《意見》)首次對司法責(zé)任進(jìn)行了系統(tǒng)化、規(guī)范化的梳理，其中提出了要建立院庭長審判監(jiān)督管理制度、法官考評制度等多種制度。為防止法官責(zé)任制在未來落入“錢穆制度陷阱”，應(yīng)當(dāng)重視利用現(xiàn)有制度，在厘清司法獨(dú)立與司法責(zé)任內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，重構(gòu)法官責(zé)任制的內(nèi)在邏輯，以期使法官責(zé)任制在未來建構(gòu)時(shí)更加合理規(guī)范。

一、司法獨(dú)立內(nèi)涵之廓清

現(xiàn)代司法責(zé)任語境下，如何調(diào)適司法獨(dú)立與司法責(zé)任之間的關(guān)系，已經(jīng)成為法官責(zé)任制建構(gòu)亟待解決的問題。其中，清晰界定司法獨(dú)立，已經(jīng)成為對法官責(zé)任制的一切理性思考的邏輯起點(diǎn)。

(一)司法獨(dú)立之迷思

中國語境下的司法獨(dú)立與西方話語中的司法獨(dú)立有著迥異的含義，因此在理論爭鳴上也呈現(xiàn)出了不同的樣態(tài)，主要爭議點(diǎn)在于司法獨(dú)立指的究竟是法官獨(dú)立還是法院獨(dú)立。

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，人民法院審判采取的是民主集中制，是人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，而非合議庭、審判員獨(dú)立，更不是審判員審判獨(dú)立。[2]但這種倡導(dǎo)“法院獨(dú)立”的現(xiàn)象受到學(xué)界批判，不少學(xué)者直接提出司法獨(dú)立的核心在于法官獨(dú)立[3]。另外，有學(xué)者從審判親歷性、司法規(guī)律性等角度出發(fā)提出應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法官獨(dú)立而非法院獨(dú)立[4]，該學(xué)者后來更是提出在去除司法行政化、地方化的浪潮中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步保障法官依法獨(dú)立行使職權(quán)。[5]在本輪司法改革浪潮中，最高人民法院開始接受法官獨(dú)立這一理念，相繼發(fā)布審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案和人民法院五年改革綱要，提出法官與合議庭獨(dú)立審判的理念，這些文件的頒布從“規(guī)范”意義上為這場爭論畫了句號。此外，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也對此觀點(diǎn)持贊成態(tài)度。從形式上看，可以預(yù)見，隨著各項(xiàng)改革措施的實(shí)施，我國法官在法院內(nèi)部的相對獨(dú)立地位必將不斷完善。但即便如此，有關(guān)法官獨(dú)立與法院獨(dú)立的爭論也并未結(jié)束。仍有學(xué)者從法官的數(shù)量、素質(zhì)、職業(yè)操守、職業(yè)保障以及歷史文化等角度提出“法官獨(dú)立”并非司法改革的目標(biāo)。[6]從某種意義上看，法官獨(dú)立與法院獨(dú)立之爭似乎已經(jīng)成為一道難以終結(jié)的中式命題。

在筆者看來，以往的爭論核心在于實(shí)務(wù)界與理論界常常將“法院獨(dú)立”與“法官獨(dú)立”對立起來，將兩者作為兩條互不干涉的平行線，這種做法不僅造成規(guī)范體系間的沖突，也將理論探討引入歧路，無助于為司法責(zé)任制改革提供理論素材。

(二)司法獨(dú)立的多重意涵

西方話語體系下的司法獨(dú)立源自三權(quán)分立理論，包括內(nèi)部獨(dú)立(internal independence)與外部獨(dú)立(external independence)。內(nèi)部獨(dú)立又稱個(gè)體獨(dú)立，指的是每個(gè)法官或法庭有能力來獨(dú)立地作出法律決定。詳言之，法官只應(yīng)依據(jù)事實(shí)和法律獨(dú)立進(jìn)行裁判，不受媒體、公眾、政府的影響。外部獨(dú)立又稱機(jī)構(gòu)獨(dú)立，指的是司法機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的部門，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于立法與行政機(jī)關(guān)。[7]機(jī)構(gòu)獨(dú)立的理念除了與分權(quán)制衡理念相呼應(yīng)，其本身也蘊(yùn)含著司法自治化的理念，亦即法官群體希望擺脫司法行政權(quán)“壓迫”而自己管理法院內(nèi)部事務(wù)。從司法獨(dú)立的緣起來看，法官獨(dú)立在于獨(dú)立行使司法職能，而法院獨(dú)立意在通過“機(jī)構(gòu)”的形式來保障法官獨(dú)立，屏蔽外界的不當(dāng)影響。以西方語境下的司法獨(dú)立理論為借鏡，淡化其中的政治色彩，或許可以從技術(shù)層面為我們厘清司法獨(dú)立的內(nèi)涵提供另一種角度。

首先，以獨(dú)立行使司法權(quán)為核心的法官獨(dú)立是司法獨(dú)立的應(yīng)有之意。法治國原則的一個(gè)重要側(cè)面就是要落實(shí)對權(quán)利的救濟(jì)，即人民有權(quán)利通過獨(dú)立的司法審判，去對抗國家的違法行為；因此，當(dāng)人民的權(quán)利受到侵害時(shí)，國家應(yīng)給予人民獲得公正司法審判的救濟(jì)途徑。[8]而司法審判是法官對案件事實(shí)進(jìn)行解釋與法律適用，其中包含著追求案件公平正義的理念，并非機(jī)械地適用法律。只有在法官意志獨(dú)立不受內(nèi)外因素干擾、與自己良知獨(dú)處時(shí)，才能洞悉法律背后所蘊(yùn)含的公平正義之理念，作出公正的裁判。[9]尤其是，當(dāng)強(qiáng)調(diào)司法職能通過法院來行使時(shí)，整個(gè)司法體系所倡導(dǎo)的是一種集體決策的模式。那么，即使法律條文提倡合議庭和獨(dú)任法官獨(dú)立地作出裁判，但基于個(gè)人趨利避害的傾向，此時(shí)任何法官也都會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給“集體”承擔(dān)，這樣極易導(dǎo)致司法不公。因此，基于司法公正的要求，司法獨(dú)立必須包含法官依法獨(dú)立履行司法職能這一意涵。

其次，司法獨(dú)立并不排斥法院獨(dú)立行使司法行政權(quán)。司法行政權(quán)是司法機(jī)關(guān)組織管理司法機(jī)關(guān)及其人員的權(quán)力。法院獨(dú)立便是強(qiáng)調(diào)在司法行政權(quán)層面的獨(dú)立。從通常的觀點(diǎn)來看，法官應(yīng)該是高度自治的道德代表，其扮演的是一個(gè)獨(dú)立或者公正的角色，在判決過程中能屏蔽腐敗等問題的干擾。但法官也是人，因此，也應(yīng)當(dāng)考慮借助機(jī)構(gòu)的力量來幫助他們抵抗外部的威脅與誘惑。[10]而且，從一切描述司法獨(dú)立概念的共同特征來看，司法獨(dú)立的核心在于保障法官免受其他因素的影響，而并不是說他們可以隨心所欲地處理案件。[11]如果集合了眾多法官的法院在司法行政權(quán)行使層面不獨(dú)立，那么法官個(gè)體實(shí)難抵抗行政權(quán)力的侵?jǐn)_，行政機(jī)關(guān)可以通過人事、財(cái)務(wù)、行政管理等多種方式參與到對法官的管理當(dāng)中，最終只會(huì)使得“法官獨(dú)立”流于形式。

再次，司法獨(dú)立優(yōu)位于司法行政權(quán)。過去，法院可以通過司法行政權(quán)，在人事、行政方面對法官實(shí)施管理，這也就衍生出司法行政權(quán)中的懲戒監(jiān)督法官的權(quán)能。但現(xiàn)在，受司法自治化理念的影響，這種懲戒監(jiān)督的權(quán)能在各國都已經(jīng)受到了限縮，司法首長懲戒監(jiān)督的權(quán)力大幅度縮水，如日本司法首長的懲戒權(quán)僅限于對法官實(shí)施申誡與罰款，這類懲戒措施的力度是無法與行政首長的調(diào)職免職權(quán)相比擬的。尤其，在現(xiàn)今司法自治化趨勢的影響下，司法與司法行政已經(jīng)開始了相當(dāng)程度的糅合，司法權(quán)逐漸取得了凌駕于司法行政權(quán)之上或者說優(yōu)位于司法行政權(quán)的地位。《意見》中院庭長審判管理監(jiān)督權(quán)的變遷也體現(xiàn)了這一趨勢，現(xiàn)在院庭長的審判監(jiān)督管理權(quán)相較于過去司法行政權(quán)鼎盛的時(shí)代已經(jīng)不可同日而語，院庭長權(quán)力的行使目標(biāo)也已經(jīng)開始向服務(wù)與保障司法獨(dú)立進(jìn)行轉(zhuǎn)換。

最后，中國語境下的司法獨(dú)立的理論源自人民主權(quán)原則。過去認(rèn)為司法獨(dú)立意味著司法權(quán)獨(dú)立于立法權(quán)與行政權(quán)，但這其實(shí)是一種將西方政治理論直接套用到中國的錯(cuò)誤做法。我國屬于議會(huì)至上型的政治結(jié)構(gòu)，全部權(quán)力統(tǒng)歸人民代表大會(huì)，司法權(quán)、行政權(quán)都應(yīng)當(dāng)受到人民代表大會(huì)的監(jiān)督與控制。同時(shí)，司法獨(dú)立絕不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民的意志相一致，司法獨(dú)立的意涵在于促使司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)，嚴(yán)格地執(zhí)行我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民所制定的法律。[12]當(dāng)然，需要注意，不管是黨還是人大，對于司法都應(yīng)當(dāng)保持相對的克制，采取宏觀管理方式為宜。

總之，我國司法獨(dú)立視閾下“法院獨(dú)立”與“法官獨(dú)立”并不是非此即彼的關(guān)系，而是相輔相成的，完善法官責(zé)任制的重要基點(diǎn)便是在司法改革中合理地配置這兩方面要素。

二、徘徊在司法獨(dú)立與司法責(zé)任之間：多元價(jià)值下的法官責(zé)任制

司法獨(dú)立在不同維度展現(xiàn)出不同的含義，司法責(zé)任也開始呈現(xiàn)出不同樣態(tài)，二者從相互“抵觸”走向了和諧“共生”。以此為基點(diǎn)，法官責(zé)任制也從單一的懲戒目的逐步走向價(jià)值多元化。

(一)司法獨(dú)立與司法責(zé)任是否相互排斥

一直以來，對于司法獨(dú)立與司法責(zé)任都存在著一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為司法獨(dú)立與司法責(zé)任是一組互斥的概念。但是，實(shí)際情況并非如此。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，一個(gè)雇主會(huì)聘請代理人從事某種雇主不適任的工作，此時(shí)雇主總是希望代理人能和自己一樣認(rèn)真負(fù)責(zé)，盡可能以最低的成本完成最好的工作。然而，代理人和雇主都是利己的人，除非雇主能正確評價(jià)代理人的表現(xiàn)，對表現(xiàn)不佳的進(jìn)行懲處，否則代理人不可能對雇主忠誠。當(dāng)雇主是國家、代理人是法官時(shí)，只強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立而忽視司法責(zé)任就可能導(dǎo)致極為嚴(yán)重的后果。[13]125-126在此意義上，司法獨(dú)立與司法責(zé)任之間存在著依附關(guān)系。

對司法責(zé)任的歷史進(jìn)行回溯，可以看到，司法獨(dú)立也并不排斥責(zé)任的存在。在嚴(yán)格遵守司法獨(dú)立的美國，漢密爾頓就在著作中對司法責(zé)任與司法獨(dú)立的關(guān)系進(jìn)行過論述，他認(rèn)為對法官加以防范的內(nèi)容已包含于有關(guān)彈劾法官的規(guī)定中，實(shí)際上這種問責(zé)與司法獨(dú)立的精神是一致的。[14]339美國聯(lián)邦最高法院奧康納大法官也曾對兩者關(guān)系進(jìn)行過精辟的分析，她認(rèn)為司法責(zé)任與司法獨(dú)立猶如硬幣的兩個(gè)側(cè)面，司法責(zé)任確保法官執(zhí)行其憲法角色，司法獨(dú)立則保障法官免受外部壓力影響。[15]

雖然司法獨(dú)立與司法責(zé)任并不互斥，但在兩者共存時(shí)仍會(huì)發(fā)生矛盾。那么如何調(diào)適司法獨(dú)立與司法責(zé)任之間發(fā)生的沖突呢？從價(jià)值追求來看，司法獨(dú)立其實(shí)與司法責(zé)任有著共同的目標(biāo)。單就司法獨(dú)立本身而言，其絕非一種終極價(jià)值，而只不過是一種工具性價(jià)值，它存在的目的在于維護(hù)司法的公正性。簡言之，司法責(zé)任與司法獨(dú)立之間的協(xié)調(diào)路徑在于它們共同服務(wù)于司法公正與程序公平。[16]95-96

(二)法官責(zé)任制的多元化價(jià)值取向

對于司法責(zé)任，最為簡單的理解就是責(zé)任或者義務(wù)。在司法責(zé)任語境下，責(zé)任便意味著法官應(yīng)當(dāng)向誰負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)負(fù)什么樣的責(zé)任。隨著理念的變革，對于我國來說，司法責(zé)任已經(jīng)不單單是懲戒，而是一個(gè)融合了多種價(jià)值目標(biāo)的責(zé)任體系。

西方學(xué)者認(rèn)為，民選法官通常會(huì)考慮民意，其所作審判常在人民預(yù)判范圍內(nèi)，而職業(yè)法官則需要進(jìn)行其他考量，有時(shí)會(huì)作出違背民意的判決，因此對于職業(yè)法官更強(qiáng)調(diào)獨(dú)立，而對民選法官更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。[13]136我國采取的是職業(yè)法官考選制，但這并不意味著責(zé)任無關(guān)緊要。司法責(zé)任在司法權(quán)運(yùn)行中有著更為重要的意義。一方面，我國法官雖由國家考選產(chǎn)生，但其必須獲得人大任命，既有國家影子又有人民任免因素，因此法官必須向人民負(fù)責(zé)，維持人民對司法的信賴。另一方面，當(dāng)人民對法官的信賴和尊重降低時(shí)，司法最終會(huì)喪失正當(dāng)性，侵蝕到司法獨(dú)立。[17]122司法正當(dāng)性源自人民“忠誠的累積”(reservoir of loyalty)，這種正當(dāng)性最終可以使公民接受司法作出的違反其利益的裁判。[18]在此意義上，法官責(zé)任與人民對司法的信賴、司法正當(dāng)性息息相關(guān)。在責(zé)任層面，既體現(xiàn)為法官在法庭內(nèi)外都不得逾越法律界限從事不當(dāng)行為，也意味著法官需要提升個(gè)人能力來累積民眾的信任，維持司法正當(dāng)性。

一般來說，法官個(gè)體腐敗會(huì)導(dǎo)致公眾信任的喪失，進(jìn)而降低法院的獨(dú)立性。一個(gè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立自主與廉潔公正有時(shí)要比個(gè)體獨(dú)立重要得多。[14]346當(dāng)個(gè)體所作出的行為導(dǎo)致整體失序時(shí)，法院最終承擔(dān)的責(zé)任的形式是整個(gè)機(jī)構(gòu)喪失公信力。因此，在司法責(zé)任制下，作為法官集合的法院也有責(zé)任存在的余地。在此意義上，法院必須維持司法的整體權(quán)威，進(jìn)而保障機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。這對于法院來說，一方面體現(xiàn)為法院應(yīng)當(dāng)督促法官適法適時(shí)裁判。法院保障法官獨(dú)立行使職權(quán)，但是當(dāng)法官職務(wù)上或者職務(wù)外的行為存在妨害司法權(quán)威的疑慮時(shí)，國家基于保障人權(quán)、維持司法權(quán)威的理念，便享有導(dǎo)正法官行為的義務(wù)。因此，法院有責(zé)任于法官有怠于職務(wù)時(shí)進(jìn)行某種管理，達(dá)成監(jiān)督法官的目的。另一方面，這意味著法院應(yīng)當(dāng)關(guān)注提升法官司法素質(zhì)。督促法官適法適時(shí)裁判只是維持司法權(quán)威的最低標(biāo)準(zhǔn)，為了進(jìn)一步提高司法公信力，法院必須著眼于提升司法質(zhì)量，踐行司法為民，加強(qiáng)公正司法。在此基礎(chǔ)上，對于法官個(gè)體而言，也衍生出了接受法院監(jiān)督和提升司法能力的義務(wù)。

在司法責(zé)任語境下，法官責(zé)任制中既包含法官個(gè)體因素又蘊(yùn)含法院機(jī)構(gòu)因素，兩者相互交織，形成了提升法官素質(zhì)、監(jiān)督法官行為、懲戒法官不法等多種內(nèi)容。在這種理念影響下，法官責(zé)任制在價(jià)值目標(biāo)上已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化趨勢，開始從單一懲戒轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤嵘?監(jiān)督-懲戒”三位一體的責(zé)任體系。

三、法官責(zé)任制建構(gòu)的若干基點(diǎn)

單純澄清法官責(zé)任制的目標(biāo)，對于制度建構(gòu)來說并不足夠，還需要其他一些建構(gòu)“原則”來對其進(jìn)行豐富。多種價(jià)值取向交錯(cuò)影響的法官責(zé)任制，其所遵守的原則也發(fā)生了某種嬗變。

(一)外部參與原則。司法權(quán)的運(yùn)作和其他公權(quán)力的行使一樣，直接或間接來源于國民的授權(quán)，因此當(dāng)然需要受到國民的監(jiān)督。但是，現(xiàn)代司法又要求獨(dú)立于輿論。因?yàn)閳?bào)章雜志刊載消息論述影響民意，若有心人操弄，極易干擾審判，所以有的國家甚至通過對濫用新聞自由判處藐視法庭罪來維護(hù)獨(dú)立審判。[19]但是這種做法治標(biāo)不治本，所以各國為了保障司法獨(dú)立、回應(yīng)民眾質(zhì)疑、重塑司法權(quán)威，都建立起包含外部因素的法官責(zé)任機(jī)制來保障法官履職。如美國通過國會(huì)對聯(lián)邦法官進(jìn)行懲戒，其各州則通過由普通民眾、律師和法官組成的專門委員會(huì)對法官進(jìn)行懲戒。[20]對于我國來說，現(xiàn)階段能作出有實(shí)質(zhì)意義的處理決定的部門主要是法院內(nèi)部的監(jiān)察部門，但這種“同體問責(zé)”在公正性方面存在著顯著不足。一方面，法院在處理這些法官時(shí)囿于情面，會(huì)盡量從輕發(fā)落，將案件進(jìn)行內(nèi)部消化。另一方面，當(dāng)案件牽涉到權(quán)力機(jī)關(guān)或者觸發(fā)了大眾某種情緒時(shí)，法院又會(huì)對法官進(jìn)行嚴(yán)厲處理以示自己決不“心慈手軟”，而這種矯枉過正的做法有時(shí)同樣會(huì)侵害法官的合法權(quán)益。更為重要的是，司法權(quán)作為國家權(quán)力的重要一環(huán)，其行使應(yīng)受到人民監(jiān)督，例如我國《法官法》規(guī)定法官需要由人大任免，便體現(xiàn)了這一原則。

(二)合規(guī)律性原則。合規(guī)律性是馬克思主義哲學(xué)的基本觀點(diǎn)，它要求一切從實(shí)際出發(fā)，按客觀規(guī)律辦事。合規(guī)律性反映在法官責(zé)任制層面，便是要求問責(zé)措施及程序的建立應(yīng)當(dāng)符合各自的活動(dòng)規(guī)律。何為符合規(guī)律？一方面，對于“干涉”法官認(rèn)定事實(shí)和適用法律，應(yīng)當(dāng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。對法官認(rèn)定事實(shí)、適用法律的裁判行為過多涉及，是對司法獨(dú)立的不尊和踐踏。入侵法官心證，將導(dǎo)致法官在裁判過程中謹(jǐn)小慎微、畏首畏尾，因而危害個(gè)案正義與司法公正的實(shí)現(xiàn)。另一方面，對法官問責(zé)的方式應(yīng)當(dāng)是法理型而非行政型。每一種問責(zé)方式都必須有符合其性質(zhì)的問責(zé)程序。以懲戒活動(dòng)為例，司法懲戒活動(dòng)是司法活動(dòng)而非行政活動(dòng)，因此懲戒程序應(yīng)當(dāng)采取對當(dāng)事人程序權(quán)利保障最為全面的司法程序模式。[21]

(三)比例原則。比例原則從源頭進(jìn)行權(quán)力制衡，可在最大程度上保障法官的合法利益，杜絕行政權(quán)力和公眾的不理性介入，避免法官權(quán)益在問責(zé)中受到不當(dāng)侵犯。具體講，法官問責(zé)應(yīng)當(dāng)本著干預(yù)司法獨(dú)立最少的原則，選擇最有利于司法權(quán)運(yùn)作的方式開展監(jiān)督，確保必要性和適當(dāng)性。[22]例如，問責(zé)手段應(yīng)選擇有利于發(fā)揮司法權(quán)的經(jīng)濟(jì)高效的方式，不能對法官所有的不當(dāng)行為都用懲戒來問責(zé)，畢竟懲戒“就像一門百噸重炮，需要復(fù)雜的機(jī)械才能使其到位，需要大量的火藥才能令其開火，還需要一個(gè)巨大的靶子供其瞄準(zhǔn)”[16]104。從問責(zé)機(jī)制的沿革看，各國都為法官違法建立一個(gè)由輕到重逐級強(qiáng)化的有機(jī)制裁體系，從非正式的私下的內(nèi)部勸勉、告誡或協(xié)商處理，到正式的警告性懲戒、經(jīng)濟(jì)性懲戒、職務(wù)變動(dòng)懲戒，直至剝奪職務(wù)，從而最大限度地保障法官合法權(quán)益，杜絕外部因素對法官執(zhí)行職務(wù)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。[23]

(四)正當(dāng)程序原則。 對法官問責(zé)遵循正當(dāng)程序是國際通例，聯(lián)合國《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》第17條便對此作了明確規(guī)定，我國《法官法》第8條規(guī)定“非因法定事由、非經(jīng)法定程序”不被給予任何處分，也蘊(yùn)含著相同理念。從法官的職業(yè)特征看，它與公務(wù)員在工作性質(zhì)、權(quán)力來源以及身份獨(dú)立方面均存在較大差異，為體現(xiàn)這些差別并增強(qiáng)公正性和說服力，理應(yīng)依照正當(dāng)程序原則設(shè)置法官問責(zé)機(jī)制。[24]可惜，相關(guān)機(jī)關(guān)并未對何為法定事由、法定程序進(jìn)行準(zhǔn)確界定，這導(dǎo)致實(shí)際上各地都是采取公務(wù)員問責(zé)的方式。但是，司法權(quán)的運(yùn)行與行政權(quán)有著極大差異，為順應(yīng)司法規(guī)律，增強(qiáng)公正性和說服力，法官責(zé)任制理應(yīng)在獨(dú)立與責(zé)任的平衡中嚴(yán)守正當(dāng)程序。至于何為正當(dāng)程序，貝爾斯教授作過較為精確的闡釋，認(rèn)為正當(dāng)程序應(yīng)符合九項(xiàng)原則，即經(jīng)濟(jì)成本最小化、道德成本最小化、和平、自愿、參與、公正、易理解、及時(shí)、可回應(yīng)。[25]我們不妨在具體設(shè)計(jì)時(shí)加以借鑒，增強(qiáng)問責(zé)機(jī)制的公正性與說服力。

(五)倫理原則。 我國法官的任用是基于考試訓(xùn)練而非選舉，這導(dǎo)致公務(wù)員與司法官這兩種“相悖”的角色在我國法官身上形成了耦合，使得法院內(nèi)部形成了不同職級，在構(gòu)造上呈現(xiàn)出科層式的樣態(tài)。而在科層結(jié)構(gòu)下，對法官的問責(zé)與對公務(wù)員的監(jiān)督機(jī)制存在極大的相似性，兩者都具有濃厚的倫理色彩。一般來說，唯有上級催促下級，并無下級督促上級；只有父母處罰子女，并無子女懲戒父母。[26]因此，在法官責(zé)任制設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)注意倫理規(guī)則，即享有問責(zé)權(quán)力的必定是上級機(jī)構(gòu)或者本身便有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)，盡量保證機(jī)構(gòu)與人員的對等，這與訴訟程序有著顯著的不同。

四、法官責(zé)任制的體系性建構(gòu)

通過上文分析可知，我國法官責(zé)任制邏輯應(yīng)當(dāng)是以司法獨(dú)立為核心，以提升、監(jiān)督、懲戒為目標(biāo)，以外部參與原則、合規(guī)律性原則、比例原則、正當(dāng)程序原則、倫理原則為建構(gòu)基點(diǎn)。由于我國司法制度現(xiàn)代化時(shí)日尚短，實(shí)踐積累有所不足，因此不妨轉(zhuǎn)換視角，從域外制度中汲取有益經(jīng)驗(yàn)。雖然我國與西方國家在歷史、文化等方面存在差異，但我們同樣應(yīng)當(dāng)正視域外經(jīng)驗(yàn)在立法技術(shù)方面的促進(jìn)作用。法律的移植與借鑒更多的是在尋求一種形式上的安全性，意在填補(bǔ)學(xué)界、實(shí)務(wù)界以及一般民眾對制度演進(jìn)的擔(dān)憂，避免出現(xiàn)因?qū)δ骋粏栴}裹足不前而導(dǎo)致法治發(fā)展停滯的情形。借鑒域外制度經(jīng)驗(yàn)，使本國有關(guān)規(guī)則符合形式理性的要求，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行價(jià)值“重構(gòu)”，進(jìn)而得到一套可以妥當(dāng)解決中國問題的說理及操作方案，這種先移植后“重構(gòu)”的范式不失為一條快速實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化的捷徑。因此，筆者試結(jié)合《意見》的有關(guān)規(guī)定，在明晰法官責(zé)任制邏輯的基礎(chǔ)上，借鑒域外有益經(jīng)驗(yàn)，對現(xiàn)有制度進(jìn)行體系化重構(gòu)，以此補(bǔ)足司法獨(dú)立與司法責(zé)任之間的空白，進(jìn)一步明晰法官責(zé)任制的改革方向。

(一)法官考評制度——雙重面向的事前提升機(jī)制

在21世紀(jì)的美國，司法受到來自多方面的攻擊：一些政客譴責(zé)“激進(jìn)”的法官，試圖對這些作出爭議判決的法官進(jìn)行處罰；不少特殊利益群體試圖將作出與他們利益相左的判決的法官踢出法官隊(duì)伍；一些網(wǎng)絡(luò)媒體添油加醋，呼吁對法官科以更重的責(zé)任。為應(yīng)對這些質(zhì)疑，美國司法界開始廣泛引入法官考評制度。[17]115法官考評制度將法官在審判活動(dòng)中的各種行為納入考評范圍并予以反饋，使法官可以全面檢視自身的不足，為司法能力的提升起到激勵(lì)作用。因此，該制度一出現(xiàn)，便因其在強(qiáng)化司法責(zé)任、促進(jìn)司法獨(dú)立、獲取民眾信任方面表現(xiàn)不俗而受到各界贊譽(yù)。總的來說，法官考評有助于內(nèi)在審判品質(zhì)、司法負(fù)責(zé)的維持與改善，反過來又有助于提高司法公信力，增強(qiáng)司法獨(dú)立的正當(dāng)性。[1]138

我國本次司法改革中，最高人民法院也注意到了這個(gè)問題，在《意見》中提出建立考評委員會(huì)負(fù)責(zé)業(yè)績考評。法官倫理規(guī)范只規(guī)范法官應(yīng)為或者不應(yīng)為的行為，并無提升法官素質(zhì)的效果，因此提升法官素質(zhì)就落到了法官考評制度的范疇。這也為法官考評功能定位限定了范圍：一方面，法官考評機(jī)制通過業(yè)績考評倒逼法官提升裁判質(zhì)量，累積人民信任，彌補(bǔ)司法正當(dāng)性的不足。另一方面，考評制度也有對行為進(jìn)行司法問責(zé)的意味。考評結(jié)果直接作為“評先評優(yōu)和晉職晉級的重要依據(jù)”，法官考評成績不佳，意味著無法定期獲得晉升，這樣既使法官因?yàn)闃I(yè)績不良而承擔(dān)“可得利益損失”的處罰，又使其職業(yè)尊榮感受到貶損，從而以這種物質(zhì)損失和精神損失來警示法官。以上雙重面向的考評制度，既可以滿足責(zé)任的提升目的，又有問責(zé)的意味存在。

當(dāng)然，這種考評并不能在審判活動(dòng)中發(fā)揮作用，也不產(chǎn)生直接懲戒法官的效果，它實(shí)際上是作為一種徘徊在司法獨(dú)立與司法責(zé)任之間的事前督導(dǎo)制度而存在。這種機(jī)制的存在既能緩解法官堅(jiān)持獨(dú)立審判所承受的“結(jié)果導(dǎo)向”型問責(zé)的壓力，又能對法官改善司法表現(xiàn)和司法品質(zhì)形成必要的激勵(lì)，更可以彌補(bǔ)單一懲戒制度在提升司法質(zhì)量與評估法官日常行為方面的補(bǔ)足。

(二)院庭長審判監(jiān)督管理制度——過程導(dǎo)向的事中監(jiān)督機(jī)制

審判監(jiān)督管理權(quán)是本輪司法改革的產(chǎn)物，不少學(xué)者對它的存在持懷疑態(tài)度。那么這種監(jiān)督權(quán)的法理基礎(chǔ)何在？對審判監(jiān)督管理權(quán)進(jìn)行法理基礎(chǔ)的探討，一方面可以回應(yīng)學(xué)者們對其必要性的質(zhì)疑，另一方面也將為審判監(jiān)督權(quán)進(jìn)行理論邊界劃分，對其進(jìn)行準(zhǔn)確定位。

首先，從法官體系結(jié)構(gòu)來看，院庭長對法官實(shí)施審判監(jiān)督管理是司法民主性的必然。世界上的法官制度主要存在兩種。一種是選舉制，民眾選舉有經(jīng)驗(yàn)者成為法官，法官之間幾乎沒有職級的差異，只向選民負(fù)責(zé)，因此對他們的監(jiān)督力度較弱，主要代表是美國。另一種是考選制，法官的任用是基于考試訓(xùn)練，年輕法官經(jīng)驗(yàn)較淺，因此為實(shí)現(xiàn)間接向國民負(fù)責(zé)的宗旨，須強(qiáng)調(diào)法官之職務(wù)關(guān)系和效忠關(guān)系。只有當(dāng)法官和法院之行為均在監(jiān)督下進(jìn)行，始可確保法官義務(wù)之完全履行和法院業(yè)務(wù)之法定功能充分實(shí)現(xiàn)。[27]必須存在審判監(jiān)督管理權(quán)，以此維持司法裁判的品質(zhì)，這方面的主要代表是德國。[28]我國作為法官考選制國家，為了保證司法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)為人民負(fù)責(zé)的宗旨，實(shí)有審判監(jiān)督管理的必要。

其次，從司法責(zé)任來看，院庭長實(shí)施審判監(jiān)督管理也是踐行法院責(zé)任的途徑。法院基于維護(hù)司法權(quán)威的考量，應(yīng)當(dāng)對法官某些不適當(dāng)行為進(jìn)行管理。在此意義上，作為法院代表的院庭長有實(shí)施審判監(jiān)督管理的義務(wù)與責(zé)任，以確保法院有效履行對人民的裁判給付義務(wù)。《意見》更進(jìn)一步將其定義為院庭長的責(zé)任，監(jiān)督管理權(quán)人怠于履行職務(wù)造成嚴(yán)重后果的，需要承擔(dān)責(zé)任。

再次，從域外經(jīng)驗(yàn)來看，不少國家和地區(qū)保有著審判監(jiān)督管理權(quán)。我國臺(tái)灣地區(qū)“法官法”第19條規(guī)定，職務(wù)監(jiān)督權(quán)人有權(quán)在審判活動(dòng)中制止法官違法行使職權(quán)、督促法官依法迅速執(zhí)行職務(wù)以及糾正法官不當(dāng)言行。雖然這種職務(wù)監(jiān)督行為與法官獨(dú)立存在著緊張關(guān)系，受到了一些指責(zé)，但其優(yōu)點(diǎn)仍十分顯著。縱使在其他一些法治環(huán)境中，比如德國，至今也無人提出完全廢除職務(wù)監(jiān)督。

最后，從司法實(shí)踐來看，院庭長行使審判監(jiān)督管理權(quán)有現(xiàn)實(shí)必要性。當(dāng)前，在法院一線辦案的法官整體司法能力確實(shí)良莠不齊，效能較低，即使在人員分類管理后，也仍會(huì)有部分法官無法應(yīng)付復(fù)雜、重大的案件；在這種情況下，由業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官(如院庭長)對案件行使審判監(jiān)督管理權(quán)，極為重要。[29]

從司法責(zé)任的角度來看，院庭長在審判活動(dòng)中有行使審判監(jiān)督管理權(quán)之必要。從其存在基礎(chǔ)來看，審判監(jiān)督管理著重對法官審判活動(dòng)進(jìn)行事中監(jiān)督與指導(dǎo)。從司法獨(dú)立的實(shí)質(zhì)意涵來看，這種司法行政權(quán)的行使不得侵犯司法權(quán)，這就意味著，院庭長可以對某些實(shí)施不當(dāng)行為的法官進(jìn)行處分，只是這種處分權(quán)不宜過重，以免侵?jǐn)_到法官獨(dú)立審判。

(三)法官懲戒制度——以程序責(zé)任為核心的事后懲戒制度

《意見》在一定程度上對錯(cuò)案追究模式進(jìn)行了改進(jìn)，擴(kuò)展了職務(wù)豁免的范圍，但該模式仍有不少缺陷，尤其是沒有將司法外不當(dāng)行為納入懲戒的范疇。

法官懲戒制度真正需要的是從懲戒實(shí)體結(jié)果責(zé)任轉(zhuǎn)向懲戒程序責(zé)任和司法外不當(dāng)行為。一方面，“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”，正當(dāng)程序通過審判程序的多方參與機(jī)制、證明機(jī)制以及救濟(jì)機(jī)制，即可保證結(jié)果的合理性。只要案件經(jīng)過正當(dāng)程序的審理，即可推斷結(jié)果正當(dāng)。相較于實(shí)體結(jié)果的不確定性，程序公正標(biāo)準(zhǔn)更為明顯，更容易判斷。因此，只要判斷法官在訴訟程序中是否保持公正與中立即可，無須判斷結(jié)果的對錯(cuò)。另一方面，法官是法律的形象代言人，法官的司法外行為不當(dāng)也會(huì)產(chǎn)生惡劣的社會(huì)示范效應(yīng)，因此需要對法官的司法外不當(dāng)行為進(jìn)行規(guī)制。[30]行使國家審判權(quán)的法官，不僅需要有認(rèn)定事實(shí)與法律判斷的高度素養(yǎng)，還需要有集國民之信仰和依賴于一身的品格，只有這種品格高尚的司法官所作的判決，才能贏得人民的信服；因此，當(dāng)法官具有道德上的重大失職行為，嚴(yán)重違反法官的倫理典范，導(dǎo)致法官的威信受到社會(huì)及公眾的質(zhì)疑時(shí)，當(dāng)然應(yīng)該成為懲戒的對象。[31]至于何為不當(dāng)行為，按照美國律師協(xié)會(huì)的看法，不當(dāng)行為意指這種行為可能會(huì)使人們產(chǎn)生合理的假設(shè)，即法官的不適當(dāng)行為使人對該法官的誠實(shí)、公正、性格以及履職適當(dāng)性方面產(chǎn)生不利看法。*ABA Model Code of Judicial Conduct, 2011 Edition, Canon 1, Comment on Rule 1.2.紐約州則規(guī)定對法官的彈劾事由包括職務(wù)上的不當(dāng)行為、經(jīng)常不能履行職責(zé)、在職務(wù)中或職務(wù)外有習(xí)慣性放縱行為，引起公眾對司法的不利看法。*New York Judiciary Law § 44. Complaint; investigation; hearing and disposition.簡而言之，司法外的不當(dāng)行為就是法官在職務(wù)外實(shí)施的導(dǎo)致公眾對其公正性、中立性產(chǎn)生懷疑的行為。

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