基層干部聯村工作的治理路徑

戚家靜

摘 要：通過聯村干部這股外部力量介入村社基層治理，度成為轉型期地方政府應對社會復雜矛盾、破解基層行政僵化、完善基層治理機制的一項重要制度探索。基于北侖白峰街道的調查，聯村干部通過明確職責、形成制度、加強監督參與到基層治理中，打破了傳統科層制的諸多限制，保障了干群聯系，使政府能夠有效地回應基層的實際需求并強化了解決基層社會矛盾的能力。也從完善考核制度、建立交流培訓機制、尋找村社內在動力方面提出了進一步提升路徑。

關鍵詞：聯村干部;轉型;基層治理

黨的十八大提出在全黨深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，黨的十九大歷史性明確鄉村振興戰略，加快打造共建共治共享的社會治理格局。地方政府在這個階段中做出了較多探索，在上級領導下，北侖在全區范圍內推行聯村干部制度，通過干部駐村的方式來增進對基層群眾的了解，拉近干群關系，解決群眾的實際訴求，在鄉村振興戰略實施過程中成為基層政權“嵌入”基層村社治理的有效抓手。有別于過去的農村工作隊制度，聯村制度是以制度化的形式下派鄉鎮干部到村莊全方位的參與基層事務。本文以白峰街道干部聯村聯社工作為考察對象，旨在討論和揭示聯村制度在實踐中的成效、難點及路徑，為轉型期基層治理的變革提供借鑒和思考。

一、干部聯村機制：白峰街道的實踐與探索

近年來，白峰街道為加強對街道干部及聯村干部隊伍的教育和管理，出臺了街道干部駐村聯戶制度、“惠風先行”活動等一系列行之有效的工作制度和管理措施。為確保聯村工作落到實處，聯村干部著重從以下幾個維度深度“介入”村社：

（一）從工作職責上“介入”，解決“干什么”的問題。聯村干部從職責上尋找突破口，做到了引導、監督、協調和幫助。一是引導。及時宣傳黨在農村的路線方針政策和涉及“三農”的法律法規，傳達上級黨委、政府的重大決策和重要會議精神，引導農民轉變思想觀念，增強發展意識、民主意識、法制意識。二是監督。監督村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督各項民主制度的執行，監督和規范村務、財務和黨務公開等各項制度的執行;督促創業承諾項目和實事的確定、公開、組織實施，促進村干部依法辦事、按章辦事。三是協調。了解和掌握農民生產生活狀況和農村熱點、難點問題，及時向上級黨委、政府反映農民群眾的思想動態和社情民意。協調好村級組織之間的關系，增強村級班子的合力，摸清村里的不穩定因素，協調好村干部和群眾之間的關系，做好群眾思想工作，化解村級矛盾，確保社會穩定。四是幫助。幫助村兩委進一步理清發展思路，培育農民收入的增長點，促進農民增收和集體經濟發展壯大。接受有關規劃、土地、征地后基本養老保險以及建房等法律法規及政策的咨詢，為村民提供服務。協助街道、村黨組織選拔培養好村級后備干部，加強黨員教育管理和發展工作，充分發揮黨員的先鋒模范作用。

（二）從工作制度上“介入”，解決“怎么干”問題。為使聯村干部真正與所駐村“同呼吸、共命運”，體現黨委、政府的“民本”意圖，白峰街道建立了“四六八”制度、聯村問題會商制度、聯村工作督查制度，從而改變以往存在的“聯村不聯戶，聯村不聯心”的狀況。一是保證了足夠的駐村時間，聯村干部每周下村1-2次，走訪其他村民至少2戶，全年走遍所聯村所有在家村民，還要結合值班、夜談夜訪。做到了“四必到”，即村重要會議必到、村重大活動必到、村重大事件必到、村重要決策必到。聯村干部須列席村級各種會議，參與重要問題的決策，配合上級部門的視察、調研、督查，監督各項民主制度的執行，對村級班子建設和村級集體經濟發展提出意見建議，做好參謀。二是提高了駐村工作的針對性。每個干部必須聯一村并結親10戶村民，且每月必須走訪一次以上所聯系戶。其中，困難黨員戶、困難群眾、村民小組長、黨員小組長、村兩委成員等五種對象為必結對象，村干部每周要基本保證走訪農戶的戶數，從而做到村情“六必清”，即家庭鄰里情況清楚、思想政治狀況清楚、困難訴求清楚、重要問題和安全隱患清楚、對村級管理和發展穩定的意見建議清楚、對干部作風方面的反映清楚。時刻深入一線察民情解民憂，對于群眾的實際情況、合理訴求、村事村務要及時了解，落實上傳下達的工作，走進群眾，見微知著。三是增強駐村工作的有效性。通過建立幫扶聯戶制度和深化民情日記制度，力所能及為村民解決實際困難和問題，不斷增強駐村工作的實際效果，力爭做到工作“八到位”，即黨的政策宣傳到位、困難訴求幫扶到位、矛盾糾紛化解到位、重要問題解決到位、異常情況摸排到位、安全隱患處置到位、意見征求到位、干部作風轉變到位。同時明確每月10日、20日為聯村工作會商日，實行分層規范管理和逐級解難機制。聯村干部把聯村問題及時向四個平臺或黨政辦進行匯報，其中社會治理類的問題統一上報街道綜合指揮室，由綜合指揮室進行匯總分類，交各職能科室具體處理;重大問題上報黨政辦，經黨政會議討論后決定。形成聯村干部、四個平臺、黨政會議三級遞進、層層解難的處置模式，真正做到小事不出村、大事不出街道，切實解決群眾關心的熱點難點問題。

（三）從考核監督上“介入”，解決“如何堅持”的問題。白峰街道建立聯村干部監督制度。嚴格實行聯村工作公示公開，干部聯村聯戶情況必須在各村黨務公開欄長期公開，內容及時更新。堅持聯村工作實時記錄制度，走訪情況詳細記入“惠風先行”工作筆記本，相關照片及時上傳到“走親聯心”微信群。同時加強監督檢查力度。街道成立由紀工委、黨政辦、基組辦組成的聯村工作督查小組，每月抽查聯村工作筆記本，隨機調查走訪村民，每季度將督查結果進行通報，并在街道政務公開欄內予以公布。同時，根據聯村職責清單將聯片領導、聯村干部指導督促所聯村黨建工作作為年終重要述職考評內容。日常督查中，如發現工作落實不力的將組織談話，對于連續二次發現工作不實者，將實行責任追究，取消評先評優資格，并視情節輕重給予相應處理。

二、作為外部力量介入的聯村制度：成效與思考

大多數聯村干部除配合街道中心工作和自己線上工作外，把主要精力放到所聯系村工作中去，主動進村入戶，為群眾排憂解難，化解矛盾糾紛，促進農村經濟發展，真正地融入了群眾，有效改善了干群關系，特別是在重點工程、重點實事、矛盾糾紛調處等方面，聯村干部發揮了不可替代的作用，從基礎治理角度觀察，客觀上有三個方面成效。

一是聯村制度打破了科層制的諸多限制，通過干部下村的方式來保障基層綜合性工作與業務工作的有效運轉。與此同時，聯村制度也給鄉鎮干部提供了鍛煉的平臺，尤其是年輕干部?；鶎庸ぷ魇且豁棌碗s、系統性的工作，在國家的五級行政管理體系中，鄉鎮街道處于末梢地位，往往是幾十個人對接上級幾十個部門，一個街道干部就要負責多個職能部門的工作，并且還要直接和農民打交道，將工作落實下去。因此，在基層就很難講究嚴格的科層制分工。聯村制度結合了基層治理的實際需求，并且在此基礎上設置管理處，縮小治理單元，讓管理處內的書記、主任、聯村干部等形成一個緊密的團隊，做到互相支撐、形成合力，從而為各項工作的落實提供組織保障。街道在干部選拔任用當中，也充分考慮了聯村工作對干部的綜合性歷練作用，很多工作能力突出的干部都得到了重用。

二是聯村制度以制度化的形式保障了干群聯系，從而使政府能夠有效地回應基層的實際需求。聯村干部以做村干部的輔助工作形式，深入村社基層治理，村莊中有需要干部出面的事情，聯村干部一般都會協助，掌握工作的節奏和氛圍，給予村干部適當的建議，一旦產生矛盾，聯村干部會及時聯系街道領導和派出所出面。一些重點工作在推進時，村干部考慮到選舉因素，不愿意做得罪人的工作，往往不積極、不配合，聯村干部就要敢于做“惡人”，既要做好政策解釋，必要時還要采取強制性措施。近年來北侖區在環境衛生整治方面力度很大，比如“美麗鄉村”“三改一拆”“五水共治”等，由于過去農民在辦廠、建房過程中違建較多，而拆違等工作肯定要得罪人，村干部都不愿意出面配合。政府也難以通過強制手段給村干部施壓，只能由熟悉村莊的聯村干部來負責這些事宜，而聯村干部由于平時都在村莊，和老百姓打交道也多一些，懂得村莊社會內的各種關系，擁有一定的面子和人脈，處理事情時軟硬兼施，能夠將矛盾糾紛控制在最小化。

三是聯村制度強化了政府在轉型期解決基層社會矛盾的能力。社會矛盾增多給政府治理水平提出了更高的要求，在當前群眾“信訪不信法”的背景下，基層政府面臨著諸多困境。一些信訪戶繞過聯村干部，直接將訴求呈現給街道黨委書記和主任，連主管信訪工作的副主任、信訪辦等都撇在一邊，專業上訪戶、謀利型上訪者更是深諳此道。這些問題極大地占用了主職干部的精力，并且他們也無法直接去回應、解決這些問題，不但化解矛盾的效率很低，還耽誤了其他重要的工作，稍有不慎會產生越級上訪等后果，給基層行政帶來很大壓力。聯村干部能夠在一定程度上較為全面地把握村落社會中的矛盾糾紛，從而能夠及時將矛盾化解在基層。同時，聯村干部在與老百姓打交道的過程中，以非正式的手段，如通過幫助農民做事、聚談、參與村莊紅白事等方式積攢人情，從而為各類矛盾糾紛的化解奠定群眾基礎。所以聯村干部工作室的設置以制度化的形式來承接街道轉移的部分權力，進一步強化了政府在基層解決實際問題的能力。

聯村制度的本質在于通過重構國家和社會之間上通下達、來往自如的協調地帶抑或叫做中間地帶來實現有效的雙向互動。在社會治理中的意義在于一方面能夠靈活地將自上而下的政策轉化成為群眾易于接受、認可的規范，另一方面能夠及時地處理基層的社會問題，將矛盾化解在基層。雖然聯村干部制度在形式上不斷變化，但是其本質在于保持政府對基層社會的有效治理，在一定程度上通過重構國家和社會之間的中間地帶，來實現自下而上的民意表達和政治參與，彌補村級治理公共性缺失的難題。當然，從目前來看，聯村制度還可以從完善聯村工作考核制度、探索建立一般干部交流和培訓機制、強化對村級權力結構的監督和管理等方面進行完善并尋找村社發展的內在動力。

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