本來與未來：基于終身教育學分銀行向國家學分銀行的躍遷

黃慶平 鞏利芳

摘 要 將全社會每一位學習者在各個人生階段獲得的知識和技能等學習成果予以認證、累積與轉換是國家教育事業發展“十三五”規劃賦予國家學分銀行的職責。既能夠服務于學習者間斷、流動的學習需求，也能夠認可和接納學習者的非正式學習成果是終身教育學分銀行與國家學分銀行共有的時代特質。當前由各級開放大學（省級電大）運營多年的終身教育學分銀行已經成為服務于社會全體成員學習成果認證、累積與轉換的平臺，能為國家學分銀行的籌建提供諸多先驗成果的借鑒。未來獲得政府充分授權的國家學分銀行仍需在統一制定標準體系、強化對非正式學習成果認證、建立質量保障體系等方面發力，如此才會彰顯其縱向銜接、橫向貫通的“立交橋”屬性。

關鍵詞 終身教育；學分銀行；國家學分銀行；實踐基礎

中圖分類號 G724 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）28-0058-06

1994年，韓國一位青年學者在“學分”的基礎上首提“學分銀行”的概念?！皩W分銀行”本身是一種借喻，意指學習者將各人生階段獲得的知識和技能等學習成果存入國家授權的機構折算成相應的學分，當學分累積達到一定數量時學習者可以兌換目標機構相應的證書、學分、證明等各類成果。因為這種累積學分的形式與銀行零存整取的儲蓄方式比較相似，所以被形象地稱為“學分銀行”[1]。學分銀行既是支撐學習成果認證、累積與轉換制度落地運行的重要載體，也是一種新型的教育管理和服務制度。

一、學分銀行的時代訴求

十九大報告指出，要加快建設學習型社會。學習型社會應該是全民共享、機會開放的終身學習社會，因此，在創立學習型社會的進程中既要求各類教育機構由單純提供在校學習服務轉向于滿足全民終身學習的需要，更要求整合因行政隸屬不同和教育層級限制而處于分離狀態的教育資源。學習型社會應具有兩個必備的時代特質：一是開放，二是靈活。這種開放不僅體現在可以滿足學習者持續、固定的在校學習需求，還體現在可以滿足學習者間斷、流動的職后學習需求[2]；這種靈活不僅體現在對在校學習所獲取的正式學習成果的認可和接納上，還體現在對工作和生活中獲取的非正式學習成果的認可和接納上。

相較于人的一生來說，全日制在校學習的時間有限，更多的學習情境是在人們步入社會之后。正是基于創建學習型社會的需要，2017年1月，國務院發布《關于印發國家教育事業發展“十三五”規劃的通知》要求，將繼續教育領域的學歷與非學歷互認作為學分銀行制度建設的關鍵環節，有鑒于此，學分銀行的運營和管理必需緊跟學習型社會的時代訴求。

每個人在人生各個階段都可以通過多種方式獲得很多學習成果，如果有一個機構可以利用特定的平臺及時有效地識別、記錄、評價和認可這些學習成果，不僅可以顯著提升學習者的獲得感，也能幫助他獲得更好的就業質量 [3]。我國一直強調要建設學習型社會和構建終身教育體系，然而至今仍沒有推出一個完整的自上而下的國家制度來推動學習型社會和終身教育體系落地。毋庸置疑，未來的國家學分銀行將是貫徹上述目標最好的催化劑，從而為建設全民學習、終身學習的人力資源強國提供強大的助力。

二、我國學分銀行的功能定位與發展演進

（一）我國現存學分銀行的功能定位評析

自2005年初教育部在《關于加快發展中等職業教育的意見》中首次提出“學分銀行”的概念以來，我國教育專家就把學分銀行當作是發展各類教育的“推進器”，隨即不同類型的學分銀行在全國各地不斷涌現。如今這個“銀行系統”既存在于學歷教育機構內部及聯盟之間，也存在于獨立的繼續教育機構之中，還存在于具有實施某些特殊職責的社會組織之內，主要類型和特征見表1。

1.普通本科高校、職業院校及其聯盟學分銀行的功能定位

一般而言，單個學校建立學分銀行的目的是為了校內院系之間公選課的學分互認，學分銀行的功能實際上只體現了學分制的效果。僅就功能實現的角度來看，由兩個及以上學校聯盟為主體建立的學分銀行實施效果更好，目前在廣州（番禺）、常州（武進）等地大學城的多所高校校際聯盟形成的跨校學分銀行系統已經運營多年[4]。校際聯盟學分銀行的學習者僅限為區域范圍內高校的大學生，此類學分銀行有兩個特點：創設主體的狹小性和參與客體的局限性。一方面，現有校際聯盟學分銀行建設主體多見于校園相鄰的同層級高等（或職業）院校，院校參與學分銀行的建設之初普遍遵循了層級對等的原則，即校際聯盟不是在普通本科高校之間就是在職業院校之間建立，造成這種局面的深層次原因是我國嚴格的入學考試制度和學籍管理制度，這使得不同層級的學生流動困難；另一方面，大學生一般沒有長期從事校外教育與工作的經歷，這往往陷入“大學生沒有兌換銀行學分的需求，有兌換銀行學分需求的人沒有兌換資格”的困境。這兩個特點預示著由普通本科高校、職業院校及其聯盟創建的學分銀行制度經驗難以在我國進行全面推廣復制。

2.市民和企業學分銀行的功能定位

為了滿足全民終身學習的需要，由地方政府和企業分別創建市民和企業學分銀行也能偶見于媒體報道。這兩類學分銀行由于創設主體的限制，參與人數一般不多，同時也存有學分累積能力低和學分轉換需求滿足度不高的特點。一方面，學分銀行參與者可“儲蓄”的學分均來源于市民和企業學分銀行提供的少數“標準化”課程[5]。對于參與者在工作、生活中形成的大量非正式學習成果不能給予認定造成學分累積能力低。另一方面，由地方政府和企業主導創辦的學分銀行社會接受度較低，參與者“儲蓄”的學分也難以在學分銀行之外的領域進行兌換，使得人們學分轉換的需求得不到滿足[6]。這兩個特征也昭示了由地方政府和企業創設的市民和企業學分銀行的經驗同樣難以在我國推廣復制。

3.終身教育學分銀行的功能定位

終身教育學分銀行是由各級開放大學（含廣播電視大學，下同）設立運營，舉辦主體的前身——廣播電視大學，主要職責是通過計算機網絡、衛星電視等現代傳媒技術向社會在職人員提供脫產、半脫產和業余學習服務，一直被國家教育主管部門劃定為我國高等教育的重要組成部分。為了構建終身教育體系和學習型社會，2012年7月，教育部批準設立6所開放大學。由此，終身教育學分銀行開始了貫通學歷教育與非學歷教育、在校教育與職后教育相互銜接的國家實驗，其被定位為以學分管理為主要抓手，暢通終身學習通道實現各種學習成果的累積和轉換，提高全社會公民素質教育的平臺。

然而，由于終身教育學分銀行一直未能獲得政府的充分授權，僅限于教育主管部門的“半官方委托”等體制和機制的限制，當下開放大學的主要工作也只能被迫聚焦在學分的認證和累積等前中端環節，后端的目標成果轉換環節雖然已經在少量學分銀行合作聯盟中實現，之外的大多領域一直維持在穩慎推進狀態[7]。然而，終身教育學分銀行的（含潛在）參與者，更多看重的是“有可能轉換成功”的目標機構的各類成果（證書、課程學分、學分證明等）的價值，這樣的現實困境既限制了終身教育學分銀行的參與人數，更影響了場內學習者的學習積極性[8]。既然是“國家實驗”，既然是具有“國家學分銀行”基因的學分銀行，其運營機制一定具備較高獨立性，然而卻由于某些特定歷史原因，國家教育主管部門只能以“半官方”委托的形式授命于給各級開放大學，這種終身教育學分銀行的功能定位與權威、獨立、公正的國家學分銀行的屬性相背離。

（二）終身教育學分銀行與國家學分銀行的使命傳承

由開放大學籌建并運營的終身教育學分銀行，盡管冠名“終身教育”，但受制于中央政府未能充分授權，致使其主要功能仍集中在滿足在職人員職后學習的需求，履行的依舊是繼續教育的職能。然而不管是冠名“終身教育”抑或“繼續教育”，這都無礙于它既能滿足人們間斷、流動的學習需求，也能認可與接納人們的非正式學習成果，這些開放與靈活的顯著特征正是國家學分銀行所追求的。至于由于體制和機制原因所限，終身教育學分銀行未盡的“后端目標成果轉換環節”的使命，那么理所應當應由未來的國家學分銀行來承接。

由于上述終身教育學分銀行體制和機制的限制，導致其未能在我國學分銀行體系內形成完美閉環。為了從根本上彌補學分銀行體系的這一缺憾，有必要從頂層制度設計的角度加以完善。據此，《國家教育事業發展“十三五”規劃》提出，要完善學習成果認證制度，通過部分地區率先探索、以點帶面的方式，推進國家學分銀行建設。在“十三五”后期，如何推出國家學分銀行，以此來重新梳理我國的學分銀行體系應是我國各級教育主管部門著力研究的重大課題。

（三）國家學分銀行的內涵

西方國家在貫徹實施終身教育的國策中，無一例外都采取了先由中央政府頒布全國性的資格框架制度[9]。這種制度規定所有類型的學習成果都可以通過統一且規范的國家標準進行認證與換算。韓國在引進資格框架制度后，在認證與換算的基礎上增加了累積的功能，如此才形成了功能更為齊全的韓國國家學分銀行制度[10]。

以韓國國家學分銀行制度為例，學習成果先后呈現三種形態：第一種是原始學習成果，也即由各類機構（學校、企業、家庭、社區等）和學習者出具的處于初始形態的學習成果；第二種是標準學分，也即按照既定認證標準和規則對各類原始學習成果進行認證后存儲在學分銀行的標準學分；第三種是目標機構成果，也即按照既定轉換標準和規則將學分銀行標準學分轉換為目標機構的各類成果，其功能模型見圖1。

根據圖1可知，在韓國國家學分銀行制度中學分承擔貨幣價值尺度和流通手段的基本職能與學習成果相關聯。在原始學習成果階段，學分主要承擔各類學習成果與學分銀行標準學分之間價值尺度的職能；在目標機構成果階段，學分主要承擔學分銀行標準學分與目標機構成果交換媒介起流通手段的職能。經中央政府授權的國家學分銀行在各類機構之間起到權威性樞紐的作用[11]，統一且獨立地對各類學習成果進行認證、累積、轉換并起到推動、規范、調節作用。此種模式下，學分的流通可由難以驅動的“各類機構—教育機構”的雙邊直接關系變更為較為順暢的“各類機構—學分銀行—教育機構”多邊間接關系。

我國是一個教育資源豐富的國家，但是或因行政隸屬或因教育層級的限制，大量教育資源被阻隔離散分布在相互分離的狀態。經由政府立規授權的國家學分銀行可以突破行政隸屬、教育層級、地域、時間、專業的限制將學歷教育與非學歷教育以認證和累積的形式橋接起來，這樣可以打破各行其是和無法實現統籌、銜接、利用教育資源的困境。因此，打破教育領域縱向阻斷與橫向割裂的桎梏應是國家學分銀行確定的使命。

三、終身教育學分銀行向國家學分銀行躍遷的條件與基礎

（一）國家學分銀行制度的國際演進路徑

建立國家學分銀行制度早已成為世界各國推動各類教育融合發展的重要舉措。縱覽世界各國的相仿制度，主要有自下而上模式和自上而下模式[12]。

自下而上模式，是指在建立國家學分銀行制度之前，首先出現的是地方性（如省域或州域等）的學分銀行制度或特定領域（如高等教育、職業教育、行業領域等）的學分銀行制度，當學分銀行制度發展到較為成熟的特定階段，國家開始設立國家學分銀行制度以統領實現各級各類教育之間的融通發展[13]。歐盟、英國、馬來西亞等國家（聯盟）均是自下而上型的發展模式[14]。

自上而下模式，是指在地方或特定領域尚未建立學分銀行制度之前，國家先行建立國家層面的學分銀行制度并要求地方或特定領域均按照統一標準來對學習成果進行認證、累積與轉換，以自上而下的方式實現各級各類教育之間的互通銜接。澳大利亞、中國香港、南非等國家（地區）均是自下而上型的發展模式[15]。

自2012年上海開放大學設立上海市終身教育學分銀行始，各種類型的學分銀行在我國蓬勃興起。從舉辦屬性來看，這個“銀行系統”既存在于開放大學及電大等獨立的繼續教育機構之中，也存在于高等學校和職業院校等學歷教育機構內部及聯盟之間，還存在于區域性地方政府和企業等具有實施某些特殊職責的特定社會組織之內，而國家主導創設的學分銀行一直處于缺位狀態。為了早日實現學習型社會和終身教育體系，國家教育事業發展規劃釋放出我國“十三五”期間將致力于推出國家學分銀行制度的信號正當其時。至于國家學分銀行制度模式，規劃提及“通過部分地區率先探索、以點帶面的方式”，這似乎已經點明即將誕生的我國國家學分銀行制度應是自下而上模式的。

（二）終身教育學分銀行向國家學分銀行躍遷的實踐基礎

1.終身教育學分銀行業已形成的運營機制和成果基礎

由于國家學分銀行在未來要承擔搭建滿足鏈接國內所有級別和教育形態的重大職責，國家學分銀行的籌建人員必需具備從事過學習成果認證、累積與轉換的閱歷和技能，而這些閱歷和技能肯定無法在短期之內以領悟或自學的方式形成。單就運營機制和成果基礎而言，在我國現存的四大類學分銀行中，終身教育學分銀行的前期基礎最為系統和完善。

終身教育學分銀行的辦學主體為各級開放大學。經過近40年的經驗積淀，開大系統已成為一個覆蓋大陸所有地區的辦學體系，系統內部也已形成較為完備的統籌協調、分級管控、分工合作的運營機制。開大系統多年以來積極推進與高校、行業協會、企業等的辦學聯盟建設，這為構建終身教育學分銀行提供了寬泛的合作對象。此外，開大系統還同時舉辦了高職教育、中職教育，因此集聚了教育領域中體系龐大的機構群、專業群、課程群，終身教育學分銀行已在學歷與非學歷教育之間、高等教育與職業教育之間完成了各類學習成果認證、累積與轉換的實踐探索。這些由各級開放大學釋放在終身教育學分銀行身上的經驗成果，值得國家學分銀行予以充分吸收和借鑒。此外，未來國家學分銀行的籌建需要從各類學分銀行具有建設和運營豐富經驗的人員中調集，毫無疑問應吸納各級開放大學的設計、運行、管理人員積極參與。

2.以終身教育學分銀行為基礎建構自下而上模式國家學分銀行的必要性

經過6年多的建設，終身教育學分銀行已經初步構建了以學習成果框架及標準體系為技術路徑、以學習成果互認聯盟為運營平臺、以學習成果認證服務體系和信息平臺為服務載體的管理模式，這些學分銀行管理和運營機制都是國家學分銀行制度雛形的彰顯。另外，考慮到上述國家教育事業發展規劃點明的國家學分銀行構建方式，為此我國以終身教育學分銀行為基礎建構自下而上模式國家學分銀行順理成章。

從世界上實施自下而上模式國家學分銀行的設立規律來看，其都充分借鑒了地方性學分銀行或特定領域學分銀行的制度優點。這既有利于將前期的成果向更大范圍和教育領域推廣，也有利于參與試點的教育機構之間形成分工與合作，便于教育主管部門的指導和管理。

四、國家學分銀行制度構建的路徑展望

盡管在各級開放大學協同社會各方力量先行先試基礎上，終身教育學分銀行在技術路徑、運營平臺、服務載體等領域已取得較大成果，但也時常被詬病既無相關法律規定，也無政府直接授權，還缺乏專業指導，早已墜入所謂的“三無”困境[16]，由此造成終身教育學分銀行在運營過程中凸顯出身份認定困難、機構獨立性不足、標準體系混亂、社會認可度不高等問題。為此，應當充分借鑒國外“自下而上型”學分銀行建設的成功經驗，采取包括政府立規授權、成立專門機構、統一標準體系、強化對非正式學習成果認證、重視學（習）分成果轉換的核心價值、建立質量保障體系等措施，以保證國家學分銀行制度的良性運作。

（一）資質的政府立規授權

從成熟的國際經驗來看，政府為了高效推進國家學分銀行制度的建立，無不事先對相關事項進行授權甚至采取了國家立法的形式，即先從法律法規層面為國家學分銀行學習成果認證、累積與轉換制度的創設提供切實的法律法規保障。由此，對國家學分銀行資質的政府立規授權是需要前置且勢在必行的。只有對國家學分銀行的地位和資質按照中央政府規定的要求嚴格審核并予以充分授權后，其實施的學分認證及其隨后衍生的累積與轉換才具有“法”的意義和效力，才具有國家層面的權威性和公信力。可見，對國家學分銀行本身的“身份認定”至關重要。此外，通過立規授權國家學分銀行也可以重新梳理并完善中國的學分銀行體系，通過制定一系列規章制度的方法來對已經建立的各種類型的學分銀行予以嚴格規范與準確定位。

（二）獨立運作的專門機構

盡管當前各級政府都已將學分銀行建設列入發展規劃，但都沒有為此組建專門機構，大都只是以“非正式委托”的形式授予各級開放大學來組織實施，而在學分認證、累積與轉換制度較為完善的國家，均單獨組建了專門機構負責相關事宜。當前可行的國家學分銀行籌建思路應由國務院主導和教育部主管，特設某一專門機構或者按照學分認證、累積與轉換業務等相關業務設置若干獨立且相關的機構共同來組織實施。這些機構代表政府與普通高校、繼續教育機構、職業教育機構、社會培訓機構、行業協會等展開合作，發起學分認證、累積與轉換等業務。國家學分銀行與上述任何組織和機構應規避直接或間接的行政隸屬關系或經濟利益，這樣才能保證國家學分銀行在進行職責活動中不受任何組織、機構和個人的干預與操縱，從而保障結果的客觀與公正。

（三）標準體系的統一制定

2012年開始，各開放大學均獨立創設了省域的終身教育學分銀行和制訂了與學分銀行建立、運行和管理相關的規章制度，由于國家開放大學和其他省級開放大學之間不存在直接的行政隸屬關系，只存在教學業務上的弱指導關系，導致各個學分銀行在學分認證、累積及轉換等工作中存在獨立的標準。雖然在2016年由國家開放大學主持召開的學習成果互認聯盟成立大會上宣布納入12家互認的聯盟成員，但是由于此聯盟僅僅局限于國家開放大學的層面，似乎也達到了以點帶面開始的狀態。料想以政府立規授權的國家學分銀行制度起航之時應該更容易聚合更多認同統一制定標準體系的優質合作聯盟者的加盟。未來對學分認證、累積、轉換的對象、范圍、標準應由國家學分銀行通過擬訂分類的實施細則加以明確。

（四）強化對非正式學習成果的認證

人的一生之中，在校學習時間有限，人們更多的學習時間是在企業、家庭、社區等場所，因此學習者獲得的非正式學習成果數量遠超于在學校教育中獲得的正式學習成果。然而因為包括經驗、技能、作品、資格、經歷、業績等在內的非正式學習成果形成的環境迥異，導致傳統的評估和認證規則難以量化確認此類學習成果，所以當前學分銀行對非正式學習成果認可與接納數量遠遠低于國民的需求和期望，這也正是終身教育學分銀行社會認可度不高的深層次緣由。

我國構建學習型社會和終身教育體系的基本宗旨是鼓勵終身學習，因而未來的國家學分銀行制度應承擔起貫通學歷教育與非學歷教育、在校教育與職后教育等教育形態的職能，不僅要納入規范化的全日制教育，還要納入企業教育、社區教育等尚未規范化的學校外教育[17]。未來國家學分銀行必須深耕于對非學歷教育和職后教育中獲得的非正式學習成果的認證領域，通過制定合理的認證規則來強化對這些非正式學習成果的認可。這種“國家認可”的形式可以調動場外潛在學習者加入國家學分銀行的積極性，從而為學習型社會和終身教育實踐奠定廣泛的社會基礎。

（五）重視學（習）分成果轉換的核心價值

從韓國國家學分銀行制度功能模型看，雖然學習成果認證與學分轉換，在本質上二者并不存在必然的關聯性，但是后者卻是前者功能得以實現的必備手段，甚至決定了前者的實施質量和社會認可度，其緣由在于，對于終身教育領域的學習者而言，他們普遍存有向高層級發展的迫切需求，學習者之所以會在學分銀行存儲和積累學分都是在為將來轉換成目標機構的證書、課程學分、學分證明等成果做準備。如果國家學分銀行不能為學習者帶來符合預期的學（習）分成果轉換利益，那么學習者必將喪失將各類學習成果存入國家學分銀行的動力，這樣即使國家學分銀行也很難存續太強的生命力。

為此未來創設的國家學分銀行在精耕于對非學歷教育和職后教育中獲得的非正式學習成果的認證之外，還應高度重視學（習）分成果轉換環節蘊含的核心價值。國家學分銀行積極搭建服務各類頒證機構之間學習成果互認的合作平臺，創設一套穩定、高效運行的轉換標準體系，推動頒證機構之間學習成果的互認和轉換以及優質資源的共享與交易，以高效的學（習）分成果轉換提升全社會學習者的參與積極性和獲得感，從而提高國家學分銀行的社會認可度。

（六）建立可靠的質量保障體系

質量是所有學分銀行樹立公信力的基石。目前對終身教育學分銀行認可度不高的另一個深層次緣由是社會認為開大系統在進行學習成果認證、累積與轉換工作的同時還提供開放教育、高職教育和中職教育，不高的獨立性和透明度自然無法保證其教育的質量。質量保障是學習成果認證、累積與轉換工作的前置基礎，因此不斷提高獨立性和透明度是國家學分銀行的要務。

從國家學分銀行內部看，可以通過下設質量保障部門，授權該部門獨立擬訂學分認證、累積與轉換的質控標準，監控質量保障制度的運行和實施；此外國家學分銀行還要主動通過網站，采取定期或不定期的形式向社會公開發布與質量保障有關的重要信息，如學習成果認證標準、學分轉換規則、聯盟成員的加入情況、年度質量保障自我評價報告等，主動提高與質量保障有關信息的透明度。從國家學分銀行外部看，教育主管部門應定期對國家學分銀行的質量保障進行指導和監督，也可以委托獨立的第三方評估機構對國家學分銀行的質量控制情況進行評估。

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