宜昌市農村土地“三權分置”面臨的障礙及其出路

●胡學紅

黨的十九大報告明確提出“實施鄉村振興戰略”，“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度”。農村土地“三權分置”是指在堅持農村土地集體所有的前提下，承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置格局。在當前深入推進農業供給側結構性改革的大背景下，切實推進農村土地“三權分置”是深化農村土地制度改革的重大舉措，也是加快湖北省宜昌市農業現代化建設進程的必然選擇。

宜昌農村土地“三權分置”面臨的障礙

（一）基礎工作不扎實

一是農村土地確權工作還未完成。農村土地確權是穩定和完善農村基本經營制度的一項基礎性工作。根據正常程序，土地確權需要經過土地登記申請、地籍調查、核屬審核、登記注冊、頒發土地證書等五個環節，權屬關系才能得到最后的認定和確認。按照全省統一部署，2017年宜昌必須全面完成農村土地確權工作。目前該市大部分縣市均已完成農村土地確權工作，但仍有少數縣市還未將土地承包經營權證頒發到承包農戶手中。土地確權工作的滯后致使不少農民顧慮重重，極少數農戶甚至寧肯撂荒也不愿意流轉。

二是農村產權交易市場作用受限。健全的農村產權交易市場能夠有效推動農村生產要素合理流動和優化配置，促進農村集體資產保值增值和農民增收。雖然宜昌的農村產權交易市場在各縣、鄉、村都有設置，但由于缺乏專業的第三方中介服務組織，加上各縣域政府主導部門不統一、金融機構設置的融資審批程序繁瑣以及多數農民對進場交易流程缺乏全面認識，農村產權交易市場的作用遠未充分發揮。截至2016年底，宜昌通過農村產權交易市場促成的耕地流轉面積僅占全市承包耕地流轉總面積的35.21%。

三是對農村土地改革宣傳不到位。由于“三權分立”土地改革宣傳不足，加上農村人口居住分散和流動頻繁，多數農民對當前國家的農村土地“三權分置”改革缺乏全面認識。在土地經營權流轉方面，有不少農民仍存在顧慮，擔心土地流轉后權屬發生變更或收回很難而不愿流轉，在已完成土地流轉的農戶中，多數是交易雙方的私下流轉，存在極大的風險隱患。2016年，宜昌受理土地流轉糾紛數量高達1404件，其中農戶之間1167件、農戶與村組集體之間219件、農戶與其它主體之間18件。

（二）政府監管有缺失

一是流轉主體之間存在利益最大化矛盾。目前該市土地流轉價格在500～1000元之間，大多數農民要求按上限進行流轉，還有少數農民不切實際地漫天要價，加之農民的違約成本很低，極少數農民因患上“紅眼病”而反悔毀約的情況時有發生。從流入主體看，大部分經營主體的實力較強，一些經營主體為減少談判交易成本而要求基層政府出面解決，少數基層政府盲目追求“政績”采取簡單行政命令方式強迫推行土地經營權流轉，造成農民利益受損。

二是經營主體改變土地用途現象嚴重。作為一種資源要素，土地經營權的價格在向市場化發展進程中被不斷抬高，為了保證土地產出的收益，一些經營主體不斷減少糧食作物的種植面積而優先發展更能創造利潤的經濟作物，造成土地的“非糧化”，甚至存在少數經營主體私自改變土地用途，造成土地“非農化”。

三是因流轉期限導致經營主體對土地破壞嚴重。由于流轉期限最長不得超過土地剩余承包期，一些經營主體在流轉期限內為盡快收回投資和追逐高額利潤，私自拓荒、變林地為耕地，肆意擴大耕地面積、過度使用農藥化肥，掠奪性經營造成了林地被毀、耕地質量嚴重破壞、環境污染，嚴重影響了土地流轉的質量和效益。

四是流轉規模過大和集中帶來農民利益受損。受經濟發展水平和人地矛盾制約，土地經營規模必須控制在當地戶均承包耕地面積的 10—15倍左右較為合適，在勞動力轉移受限的前提下，土地流轉規模過大和集中會擠壓農民的就業空間，從而損壞農民利益。從宜昌耕地經營規模情況看，現有農戶平均承包耕地面積5畝左右，人地矛盾十分突出。

（三）農業政策欠完善

新世紀以來，為了維護國家糧食安全，政府相繼出臺了糧食直補、農機補貼等一系列強農惠農政策，提升廣大農民的種糧積極性。在城鎮化和工業化快速推進的大背景下，農村人地分離現象已十分普遍，導致土地要么撂荒，要么流轉到新型農業經營主體手中。目前有許多將土地流轉出去的農戶已經在城鎮落戶居住，不從事農業生產但仍然享有土地承包權，出現“承包土地但不種地的人享受農業補貼，而直接從事糧食生產的經營主體卻享受不了農業補貼”的現象。目前推行的農村土地“三權分置”改革并沒有對農業補貼在土地流轉雙方的歸屬方面作出明確規定，致使糧食直補、農機補貼等農業政策失去了意義，這與農業政策的設計初衷是相違背的。

（四）法律制度有缺陷

我國現行的關于農村土地承包的相關立法不系統、不具體，甚至相互之間還存在矛盾和沖突，與土地承包制度實踐相比，存在滯后性，未能充分發揮法律應有的作用。主要表現在以下三個方面：一是立法建設當中的“土地經營權”不夠明確。包括其基本概念，與土地承包經營權之間的關系，以及其相關的權利規則。如“土地經營權”的產生與消失，進入交易的辦法等。二是與現有的法律制度規定存在一定沖突。最為突出的是抵押這項權能。《擔保法》規定，耕地、自留地、自留山等集體所有的土地不得抵押，而《物權法》規定土地承包經營權為用益物權，那么“三權分置”后，作為“土地經營權”，能否享有抵押的權利，實現流通變現的屬性還需要進一步研究。三是“三權分置”與承包期限的關系。“三權分置”如何與土地承包經營權確權登記成果相銜接，“經營權”依照《合同法》的20年租賃期限限制能否有所突破，“長久不變”的年限等問題都需要拿出具體的實施辦法。

（五）就業轉移壓力大

實行農村土地“三權分置”的目的是為了提高土地利用效率、確保我國糧食安全、增加土地閑置農戶的收入，進而解除農戶因人地分離后對所承包土地的后顧之憂。在實施農村土地“三權分置”后，受農業生產季節性和農業效益普遍較低的影響，土地流入主體會盡可能減少雇工，除少部分農民能夠繼續在土地流入主體從事季節性農業勞作獲取報酬外，大部分農民需要離開土地從事二、三產業。目前該市農村勞動力總數179萬人，而直接從事第一產業的勞動力只有74萬人。與過去從事農業生產相比，農民從事非農產業的就業對其從業技能的要求更高，這就導致部分土地流出的農民難以適應非農就業，進而阻礙了農村勞動力轉移。

加快宜昌農村土地“三權分置”的對策建議

（一）夯實“三農”基礎工作

一要加快推進農村土地的確權登記頒證工作。推進農村土地確權登記頒證工作，既能夠有效解決過去農村土地承包面積不準、四至不清、檔案不全的問題，同時還可保障經營權流轉雙方的利益，為農村土地“三權分置”奠定基礎。作為全國第一批進行土地確權的試點省份，要按照全省的統一部署，在前期工作已完成的條件下，應及時將農村土地承包經營權證頒發到承包農戶手中，給農民吃上“定心丸”。

二要加快農村土地經營權流轉服務平臺建設。進一步加快建設縣、鄉、村三級農村產權交易市場，力爭實現農村產權交易市場在全市所有鄉（鎮）和村組織的全覆蓋，借助縣、鄉、村三級農村產權交易市場和公共服務網絡，為需要進行農村土地“三權分置”的各方主體提供土地流轉信息登記發布、法律政策咨詢、流轉價格評估、合同簽訂鑒證、利益關系協調等服務，加快第三方中介服務組織的培育，從而為推動宜昌農村土地“三權分置”搭建平臺。

三要加強對農村土地經營權流轉的宣傳引導。借助當前實施脫貧攻堅的大好時機，充分調動廣大駐村干部、包村干部及村“兩委”班子成員的積極性，加大對現有土地政策的宣傳力度，通過召開村民代表大會、民情懇談會、公開欄漫畫等各種方式，深入宣傳農村土地“三權分置”改革意義、土地流轉的政策及程序，進一步解決農民在認識上對土地流轉存在的困惑和顧慮，引導農民自覺把加快土地流轉、擴大規模化經營作為農業增效和農民增收的有效途徑。

（二）加強政府監管力度

一要加強流轉主體監管。政府首先要明確自身角色定位，當好服務員的同時也要當好裁判員，要守住農民利益不受損的底線，在充分尊重農民意愿的基礎上，對有土地流轉要求的農民進行宣傳，引導他們依法依規進行土地流轉。同時也要對少數農民在流轉中的違約違法行為進行追責，對獲得農村土地經營權主體的資金、經驗、技術等條件進行審查，對工商資本進入第一產業要嚴格把關。

二要加強流轉用途監管。必須堅持土地用途不能改變的原則，對流轉中出現的經營主體私自變更土地用途，造成耕地“非農化”和“非糧化”行為要進行嚴厲懲處和禁止。

三要加強流轉期限監管。農業作為弱質產業，其生產的投資回收周期較長，在進行農村土地經營權流轉時要充分考慮這一因素，若經營權流轉期限過短，農業投資就難以收回，經營權人就無法穩定投資；若經營權流轉期限過長，會對農民的承包權帶來強烈沖擊。為此可借鑒《物權法》中用益物權的期限以及承包經營權本身的存續時間，對承包權流轉期限最好約定在5—10年之間，在流轉合同到期之前由流轉雙方再進行商定。

四要合理確定流轉規模。土地流轉規模過大有可能會形成壟斷定價，不利于糧食安全，所以規模大小要在效率與收益之間找到平衡點。為此，可按照中央2014年出臺的《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》要求，將土地經營規模控制在相當于當地戶均承包土地面積的10—15倍之間。

（三）調整農業扶持政策

對現行的農村補貼政策進行調整，可將補貼項目進行明確分類：一是將糧食直補、農機補貼等與農業生產直接相關的補貼項目落實到經營權主體手中，確保補貼政策的激勵作用得到最大程度的發揮。二是調整現行耕地征收補償政策，將補償項目進行明確細分，涉及被征收土地本身的補貼項目落實到農地承包權主體，涉及征收土地地上附著物的補貼落實到經營權主體，確保征地補償的合理公平。

（四）完善相關法律法規

一要制定明確的法律條文。要及時總結近年來各地在推進農村土地“三權分置”實踐中存在的問題，對推進農村土地“三權分置”過程中所涉及的基本規律、基本原則、價值目標、主體范圍和客體范圍、實施方式和流轉效力等具體內容做出解釋規定，對土地流轉中的消極因素等問題作出具體規定和限制。

二要完善農村土地經營權的回轉和流入機制。建立農地流入與流出的雙向回轉機制，保證農戶能夠及時自主地收回流轉出的土地經營權，防止農民因失業而導致的生存問題，降低農戶的失業風險和生活負擔，維護農村社會的穩定。

三要加大對新出臺法律法規的宣傳力度。要加大對廣大農村地區的普法宣傳力度，讓廣大農戶能及時充分了解到國家關于農村土地“三權分置”的相關法律法規，有效防范在“三權分置”制度下農村土地流轉的風險，切實維護好廣大農民的合法權益。

（五）加大就業轉移力度

推進農村土地“三權分置”的關鍵是將農村剩余勞動力從土地中轉移出來，讓農村勞動力穩定就業并能夠增加收入。土地經營權流轉的進度必須與農村勞動力轉移就業的力度相適應。一是扎實做好短期務工、季節性務工和外出務工長期就業能力的技能培訓，通過設立勞務派遣公司等方式對接勞動力市場的用工需求和就業服務，在新型城鎮化和新型工業化過程中，不斷吸納農村土地經營權轉出方的農村勞動力，擴大其穩定轉移就業規模。二是在小額信貸、貼息、稅收等方面給以政策傾斜，支持土地經營權流轉的農民自主創業。三是強化農村社會保障功能，完善農村就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，使農民醫療有保障、失業有保險，以解除農民的后顧之憂。四是加快落實鄉村振興戰略，推進長期進城務工人員的市民身份轉變，強化小城鎮、大城市對長期務工農民的吸納能力。多措并舉，逐步建立農民工資性收入和財產性收入雙輪驅動的穩定收入增長機制。