全面從嚴治黨背景下高校黨外人士民主監督機制的完善

●諶 姿 楊春磊

高校作為一個“小社會”相對封閉，不僅涉及的管理環節較多、事務龐雜，而且高校擴招以后師生數量與管理人員不相匹配，最終導致教學、招生、科研、后勤、基建、財務、學生管理等關鍵崗位權力尋租問題突出。黨中央推行全面從嚴治黨戰略以來，高校腐敗現象得到了一定程度的遏制。2016年，中紀委總計通報27名高校領導干部，其中，執紀審查15人次、黨紀處分17人次（5人在一年中既被執紀審查又被黨紀處分）。但是，著眼于高校的長期發展和廉政建設，高校權力運行失范的難題亟待解決。《高等教育法》規定了高校黨委與行政的分工和運行的基本原則，但對權力的取得、行使等問題沒有從制度上做出可操作性的具體規定，使得實踐中容易產生黨政權力重疊，決策權、執行權與監督權集于一體等問題。權力行使不透明、不科學反映出高校民主管理的不足與缺位。習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告中強調，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”。在現有制度環境下，要使高校權力運行嚴格遵守已有的法律法規，健全民主監督機制的作用和形式就顯得尤為必要，這有助于在高校中推動協商民主廣泛、多層、制度化地發展，從而實現高校腐敗的標本兼治。

一、高校黨外人士民主監督的作用

高校是知識傳承與創新的重要育才基地和科研基地，是為國家輸出建設與發展基礎力量的重要組織。高校內部的和諧穩定與有序發展決定了高校發揮其作用的功效。高校黨外人士的民主監督針對于高校組織中的事項決策、執行等各個環節，是對高校全方位發展進行監督的重要方式之一。同時，高校黨外人士進行民主監督也是統戰工作的必然要求。

（一）民主監督之于高校：推進民主辦學、實現科學治校

我國的高校管理正逐步走向民主化、科學化。民主管理保障高校發展的活力，科學管理保障高校發展的效率。高校民主而科學的管理體制是學校穩步快速發展的基礎。高校黨外人士民主監督是高校民主管理的重要內容。廣開言路，凝聚力量，高校黨外人士成員多、聯系廣、具有較強的代表性和影響力，能夠匯聚民主之意為學校發展建言獻策。同時，高校黨外人士具備各自專業領域的優良知識和運用技能，熟悉與高等教育發展、學科平臺建設相關的各方面情況，并具有一定的政治眼界和改革精神，能夠為高校決策提供存在合理基礎的意見建議，維護學校科學發展。

（二）民主監督之于統戰：維護團結合作、促進從嚴治黨

民主監督是我國多黨合作制度的重要內容，也是民主黨派的基本職能之一。高校良好的民主監督平臺的構建，方便民主黨派人士和無黨派人士發表見解，對具體事項進行溝通商榷，有助于高校各方面人員的相互理解和形成對相關事項的一致意見，從而維護高校內部的團結穩定。同時，作為參政黨的民主黨派和其他無黨派人士對執政黨工作的監督，脫離了各種因素的掣肘，能夠有效監督高校領導干部的廉政工作，從而促進共產黨保持純潔性和先進性，從容面對各種考驗，加強和改善領導工作。

（三）民主監督之于高校黨外人士：加強責任意識、激勵自身建設

高校黨外人士對高校的工作開展民主監督，不僅是出于高校師生的主體意識，也來自于黨外人士這一政治身份的責任要求。把一部分優秀人士留在黨外，是中國共產黨的偉大決策，是為了合理的配置政治資源，鞏固多黨合作的政治格局。高校黨外人士明確自己的政治定位，應當積極開展對執政黨的民主監督工作。同時，民主監督工作的開展能夠開拓高校黨外人士的視閾，激勵其增強專業能力和綜合素質。對于黨外人士責任與能力的要求，也有助于激勵民主黨派在高校的內涵發展，能夠促使其更重視自身的組織建設和引導作用，從而保證民主黨派基層的成員素質和作用發揮。

二、高校黨外人士民主監督存在的困境

目前，各個高校都存在不同層次、規模的民主黨派和無黨派人士，他們在高校民主政治實踐中起到一定作用，但與其應然的作用相比尚有不小的距離。尤其在民主監督方面還存在諸多問題，各高校黨委對民主監督重要性的認識也不盡相同，加之缺乏可操作性的監督約束機制，民主監督的作用并未得到充分的施展。這些問題源于以下三方面構成的困境：

（一）有效監督認識模糊

在監督主體方面，存在多種思想認識不到位的情形，導致部分黨外人士對進行有效的民主監督意識淡薄。他們將自己的政治身份定位為中國共產黨的同盟軍，認為其主要作用為輔助與合作，應淡化監督的職能；另有部分黨外人士在面對民主監督事宜時存在思想包袱，顧忌因監督權利的行使影響政黨和諧關系或觸怒領導；還有部分黨外人士認為民主監督實際作用有限，因而不愿意為民主監督花費時間、精力成本。在監督對象方面，一方面存在對民主監督不關注、不重視的問題，認為高校黨外知識分子應專注于教學與科研，民主監督工作可有可無；另一方面存在對民主監督的認識偏差，沒有認識到民主監督對高校發展的價值，因而將民主監督編排為“形式意義”上的工作。

（二）監督制度缺失細則

《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》《關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》《中共中央統戰部、國家教育委員會關于進一步加強高等院校統戰工作的意見》等文件對黨外人士的民主監督權利從宏觀上予以了規定，但是操作性不強，需要各個高校依據自身實際情況做具體化的制度安排。但是，高校的統戰工作往往將重心集中于進行政治理論學習、引導黨外人士團結協作服務于學校中心工作以及支持民主黨派基層組織建設等內容，大多數高校都沒有專門制定關于黨外人士民主監督的規則，以至于黨外人士在進行民主監督活動時因不明確監督的內容、手段等而存在一定程度的盲目性。

（三）監督客觀條件制約

民主監督工作的開展在實踐中還有賴于監督的環境與途徑。部分高校表面召開黨外意見征求會而實質已有既定的決策決定，有些高校形式上按月召開座談會、情況通報會，但未認真吸納黨外人士的意見、聽取黨外人士的諫言，這些形式主義情形的出現，不僅是因為領導者對監督者的忽視態度，也存在監督與被監督雙方信息不對稱的問題。此外，雖然黨外人士民主監督具有不可替代的優勢，但是高校民主監督是一種柔性監督，在缺乏與群眾監督、媒體監督等其他監督形式橫向合作的情況下，民主監督的反饋與結果難以保障。

三、高校黨外人士民主監督機制的創新構建——以長江大學為例

當前，高校黨外人士進行民主監督主要依靠以下方式：一是參加學校黨委組織的相關會議，在會議征求意見時提出看法；二是以個人或者黨派、統戰性團體的名義直接對學校管理提出意見；三是參與黨派或統戰性團體組織的專項調研，形成調研報告上交學校黨委；四是作為政協委員在政協會議上提交有關提案。民主監督的手段看似多樣，但是這些監督方式產生的實際效果十分有限。無論是在會議之內、還是在會議之外提出的意見、建議，無論是否經過調研論證，民主監督所涉及的意見、建議必然涉及學校相關職能部門和管理人員，學校決策時最多只會做有限度的采納，且采納與否及其理由尚沒有規范化的反饋機制保障知情。

綜合而言，高校黨外人士民主監督的權利尚需要制度的保障，首先需要制定有關于民主監督內容、范圍、形式、程序等諸多具體問題的規范，使民主監督權利的行使具備堅實的制度基礎。長江大學制訂了《長江大學關于加強新形勢下統一戰線工作的實施意見》（以下簡稱《意見》），其中將學校統戰工作的重點對象確定為：擔任各級人大代表和政協委員的黨外人士，高層次人才黨外人士，擔任中層以上領導職務的黨外人士，民主黨派組織負責人，以及其他有成就、有影響的黨外人士。此外，《意見》還就統戰工作的任務、工作機制等內容予以了明確，可以作為我們討論黨外人士民主監督問題的范本。因此，筆者擬結合《意見》中有關黨外人士民主監督的內容探討高校黨外人士民主監督機制完善的問題。

（一）提高政治認識，強化保障機制

無論是高校黨委、領導決策層，還是高校黨外人士，都要提高對民主監督的認識，理解監督的意義和使命，強化民主監督的理論和原則。長江大學出臺的《意見》不僅要求學校加強對統戰工作的領導和組織，還要求“把統戰工作納入學校黨建工作年度目標考核。校黨委要切實履行統戰工作的主體責任。要將統戰工作納入黨委中心組學習內容，納入校、院兩級領導班子工作考核內容，納入宣傳工作計劃”。同時還要求“加強黨外知識分子思想政治工作”，“開展多種形式的理論學習、實踐鍛煉、社會服務，運用溝通、談心等方式，幫助和引導黨外知識分子。支持他們發揮自身優勢，勇于擔當、敢于創新”。

此外，高校黨外人士的民主監督工作還要建立相應的保障機制。《意見》要求“積極為學校統戰部門開展工作提供保障。學校統戰部工作經費應足額納入學校經費預算。要為民主黨派基層組織、黨外知識分子聯誼會等團體開展考察、調研、會議、交流、教育培訓等活動提供必要的資金支持。為統戰部門組織召開各類通報會、座談會、征求意見會、茶話會，走訪慰問黨外代表人士，組織黨外人士在省內開展國情考察、主題實踐、革命傳統教育等活動，提供必要的財物支持和政策保證。該校的各級人大代表和政協委員，民主黨派組織負責人、黨外人士參加履職工作和社會活動，應予以時間保障和必要支持，其成果作為業績考評、職務評聘、評價體系的重要參考”。“幫助民主黨派基層組織解決辦公活動場所等實際困難。支持民主黨派和無黨派人士發揮民主監督、建言獻策作用，校（院）務委員會、學術委員會、教代會、工會等組織中應有適當數量的黨外代表人士”。這些細致的規定不僅為黨外人士民主監督提供經費保障、辦公條件保障，還有相應的時間保障、隊伍保障和績效考核保障，可謂為較完整的保障機制。

（二）重視知情與聯絡，建立意見反饋機制

知情是黨外人士進行民主監督的一個重要前提，只有熟悉、了解學校相關的管理、政策問題，才能將監督權應用于準確的方向上，提出的建議也才能符合實際需要。知情權的實現，不能僅僅依靠情況通報會、座談會等會議形式，還應包括參加決策前期的實地調研、參與制定學校文件等。同時，應加強與黨外人士的溝通、聯絡，使黨外人士有機會接觸、熟悉學校管理者、決策者。《意見》要求，健全和落實同黨外代表人士聯誼交友機制。按照“主要領導抓關鍵、分管領導抓重點、班子成員人人有朋友”的原則，每名學校及學院黨員領導干部至少聯系1至2名黨外人士，每年開展1至2次交心談心活動。健全落實傳達重要文件和邀請參加重要會議機制。按有關規定，及時向民主黨派組織負責人、無黨派代表人士和黨外干部傳達黨中央、省委重要文件及會議精神，通報黨的國家大政方針和重大事項。學校舉行的有關重要會議，視情況邀請黨外人士參加。健全落實征求黨外人士意見機制。校黨委應每學期定期舉行座談會，邀請各級人大代表和政協委員、民主黨派負責人、無黨派代表人士參加，通報學校的教學、科研、管理、黨風廉政建設等重大事項，請教意見建議。關乎學校發展的重大政策、涉及教職工切身利益的重要措施出臺及調整前，應征求黨外人士的看法和建議。堅持和完善校黨委領導班子年度考核聽取黨外代表人士意見機制。這些要求既包括黨外人士社會聯絡問題，也包括意見征集的途徑和情況通報制度，為學校黨外人士獲取信息、提出意見提供了一定的遵循依據。

意見反饋是民主監督結果的重要參考。意見反饋不僅是對具體事項監督情況的說明，也是被監督者態度的展現，并直接關系監督者的積極性和監督效果的實現。然而，目前大部分高校在黨外人士民主監督這一問題上并沒有建立完善的意見反饋制度。雖然《意見》中要求“完善對黨外代表人士意見建議反饋機制”，但只是一個籠統的原則性方向指引，不能保障意見反饋在實踐中良好落實。筆者認為，由于民主監督屬于柔性監督，雖不能要求意見反饋機制規定對每一項監督意見、建議采納吸收，但應該在程序上將采納與否、不予采納的情況說明反饋給意見、建議的提出者，使他們感受被監督者的尊重與慎重，這樣才有助于保持民主監督的活力與信心。此外，意見反饋制度的建立與留痕能夠成為考察民主監督成效的指標之一。

（三）加強黨外隊伍建設，培養選拔黨外干部

黨外隊伍是民主監督的組織基礎，只有黨外隊伍力量充足，才能更好地履行民主監督的職能。《意見》要求，加強黨外人士隊伍建設。把一部分優秀人士留在黨外，建設一支政治堅定、素質優良、數量充足、結構合理、作用突出的黨外代表人士隊伍。針對黨外人士不同特點分類培養，對專業人才、參政議政人才、民主黨派黨務人才，采取選派到市縣掛職鍛煉、院系和部門間輪崗的培養方式，提高其能力素質。加強民主黨派和無黨派人士工作。支持和協助民主黨派做好組織發展工作。協助民主黨派做好基層負責人的物色、培養、舉薦、考察工作。這一規定既有益于增強黨外人士隊伍的綜合素質，又保障了黨外隊伍的擴充發展與鍛煉成長。

黨外干部既有民主監督的職責，又直接置身于學校管理事務之中，對學校黨委的各項工作有較為直接的認識和較深的理解。因此，黨外干部是民主監督工作中條件最為便利的監督主體。高校應注重保有黨外干部的數量，增強對黨外干部民主監督工作的考核，同時保護其民主監督權利的行使。《意見》要求“把黨外代表人士隊伍建設納入學校干部隊伍建設和人才工作總體規劃，中層干部中黨外人士應占10%以上，中層后備干部中黨外人士比例占10%以上”。對黨外人士進入學校管理隊伍的比例提出了明確的量化要求，從而為學校黨委組織部門和統戰部門的干部建設工作制訂了長期規劃與任務目標。

高校的穩定與發展離不開內部主體的團結與參與。高校黨外人士享有的民主監督權利不僅是他們參議政事、表達意見的重要途徑，也是為了幫助高校權力的規范運行。民主監督權的良性行使有助于維護高校和諧穩定的政治環境。這對于加強和改進高校黨的領導，推進高校依法治校、民主辦學的進程，促進高等教育事業的發展，具有重要的意義。而且，社會主義監督體系的發展方向應是黨內權力監督和黨外民主監督二者都得到充分發展，并實現互相支持、良性互動。因此，監督的主體與對象應形成良好的互動溝通機制，共同建立起民主監督發揮效果的體制，促進高校政治文明的進步，促進民主監督走上制度化、規范化的道路，并不斷在實踐中豐富和完善。