西藏教育經費保障機制研究*

（西藏民族大學 陜西咸陽 721800）

西藏自1951年和平解放以來，黨和國家十分重視發展西藏的教育事業，財政撥付大量資金，已經初步建立起一整套從幼兒教育直到高等教育在內的較為完備的現代民族教育體系。但是，西藏受自然的地理位置、交通環境、經濟水平、思想觀念等諸多因素的影響，教育投入仍顯不足。因此加大教育投入，嚴格教育事業預算編制，強化預算執行和監督，建立完善加快推進預算執行工作責任制，制訂完善教育非稅收入、教育“三包”經費、財務隊伍建設等管理辦法健全和完善科學有效的教育經費保障機制，顯得至關重要。

一、西藏教育經費投入現狀

1．教育經費總投入大幅增加

教育經費是辦學必備的財力保障，它指中央和地方財政部門的財政預算中實際用于教育的費用。包括教育事業費（即各級各類的學校的人員經費和公用經費）和教育基本建投資（建筑校舍和購置大型教學設備的費用）等。教育經費是以貨幣的形式支付的教育費用。2012年西藏全面實現15年免費教育，2014年國家為西藏教育財政投入達到了135億元，2015年西藏自治區教育經費投入達到192.03億元，比2014年增加了39.01 億元，增長了26.8%。近年來西藏教育經費投入總額出現大幅增長，為促進西藏教育事業持續健康發展奠定了堅實基礎。[1]

2．各地區教育經費投入不均衡

2010-2015年，除自治區本級以外，各地區財政性教育經費均實現了翻番。拉薩地方財政性教育經費增速位列西藏自治區第一。阿里地區地方財政性教育經費的絕對值位列西藏自治區倒數第一，但其增速較快。日喀則地區雖每年都保持穩定增長，但增幅卻不大。山南地區財政性教育經費增速位列西藏自治區倒數第二。昌都、那曲和林芝三地區總體呈現出穩中有增的態勢。[2]

3．學生資助體系基本健全

隨著教育經費投入的連年增長，學生資助政策體系不斷健全，目前西藏地區資助項目達到40多項，實現了應助盡助。“三包”年生均由3240元提高到3480元；落實建檔立卡貧困大學生免費補助資金4811萬元，資助12508名大學生，免費培訓新型農牧民12680人。義務教育階段師生公用經費標準逐年增加，從2014年對鄉村教師進行生活補助，近1萬余名教師受惠。實施營養改善計劃也覆蓋到鄉鎮以下學校農牧民子女，受益學生達38.2萬。

二、西藏教育經費保障存在的主要問題

1．尚未建立科學有效的省級統籌協調機制

由于西藏自身財力弱、財政自給率低且不均衡，教育事業發展經費主要依靠中央轉移支付資金。1994年西藏自治區黨委、政府從戰略高度和全局角度出發，在客觀分析西藏經濟社會及教育事業發展形勢，認真總結經驗的基礎上，確立了“國家為主、省級統籌、切塊管理、預算單列、經費到校”的教育經費保障體制（以下簡稱“省級統籌”）。現行教育經費管理體制極大地促進了西藏教育事業發展，確保了重大教育政策的落實。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》頒布后，對各級政府的責任進行了明確劃分，中央政府著眼宏觀，即加強對全國教育事業的統一領導和目標管理，而省級及省級以下政府主要負責國家教育方針政策的落實和日常事務的管理。但是，目前省級政府在教育統籌上仍存在部門之間協調性差、決策層偏高、經費投入碎片化等問題。

2．教育投入有差異，發展不均衡

我國目前實行的教育投入模式是地方各級人民政府負責本地區各級各類教育的經費保障，地方政府作為財政性教育經費投入、使用和管理的責任主體，地方財力對這種經費保障必然會產生一定的影響，各地區財政收入的不平衡直接地反映到教育投入上來。而教育投入的差異直接決定了教育資源配置的差異，最終造成教育發展的不均衡。西藏還有23個縣（區）未通過國家義務教育均衡發展評估驗收，區域、城鄉、校際間教育發展不平衡。學前雙語教育和高中階段教育普及難度大。高寒偏遠地區、農牧區、邊境地區學校基礎設施建設仍較滯后。職業教育發展基礎薄弱，西藏地區中職學校11所，2017年在校學生2萬人，每萬人中在校中職生55名，而全國平均為1267名；中職教育吸引力不足、職普比結構不合理，2017年職普比為2.5:7.5。2017年全國高職高專院校1346所，而西藏地區只有一所高職院校。[3]

3．教育經費的績效評價管理薄弱

西藏教育經費實行預算單列，由自治區財政廳、自治區教育廳專項下達各地（市）和高校，地（市）再逐級下達到縣（區）、校，教育經費的管理、使用權歸各級教育部門，各級財政部門負責監督執行。這種教育經費管理方式使得各級財政撥給教育的資金逐級分流或匯總后到達具體的教育單位，教育撥款與經費績效缺少緊湊的關聯度，因而未能形成財政教育撥款“資金流”的閉合回路，造成財政教育撥款制度的不科學性。同時由于教育經費內部監管力量的薄弱，監管層級多，涉及范圍廣，使得經費監管難度加大。

三、西藏教育經費保障機制的健全和完善

1．依法進行教育投入，用強制性約束實現教育經費的法定增長

《教育法》第五十六條明確規定“各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長。”隨著我國財稅體制改革的不斷深化，根據教育事權與支出責任相對應的原則，合理確定各級政府在發展各級各類教育中的支出責任，真正將教育優先發展落到操作性強的制度層面。強化各級人民政府的教育投入主體責任，進一步完善修訂相關教育法律法規，強化法定增長要求，不斷提高教育治理的法制化水平。

2．完善經費使用管理制度，確保有章可循

制度是規范管理的前提。建立和完善各級各類學校生均撥款制度，嚴格貫徹落實《高等學校財務制度》、《中小學校財務制度》及專項資金管理辦法，各高校要確保專項經費使用的規范、安全、有效。制定加強城鎮學前免費教育、高中免費教育、“三包”及營養改善計劃資金的專項管理辦法。各地市、各學校、各直屬單位要按照財政部、教育部出臺的有關規章制度，結合實際，研究制定規范學校財務管理、國有資產管理、專項資金管理等財務管理方面的文件。繼續落實好“經費自治區統籌、預算核定到校、支出統籌安排、經費集中管理”的農村中小學教育經費保障機制，確保農村中小學校正常運轉。

3．健全經費監督問責機制，提高經費績效

根據新《預算法》第五十七條規定: “各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，按照“誰分配、誰負責”、“誰用款、誰評價”的原則，全面推進教育經費使用績效評價，依據績效評價的結果，把教育經費分配到最急需、利用率最高的地方。建立經費監督問責機制，可以更加合理、科學、規范性地使用教育經費。同時綜合發揮財政檢查、項目稽核、審計監督、紀檢監察等作用，嚴肅財經紀律，用好每一筆錢，確保各項財政性資金支出合理、合法，效益最大化，真正將財政、社會投向教育的每一分錢用足、用好。

4．實行有區別的經費保障模式，引導社會資本投入

教育類型的不同，與之對應的教育模式和運行情況也各有不同，需要根據教育發展實際，區別對待，量身定制，著力構建符合各類教育發展規律和現代化建設需求的科學的經費保障模式。在學前教育階段，作為起點公平的學前教育公平。從當前我國經濟發展水平和財政實力看，政府無力單獨支撐龐大的學前教育需求，因此需要建立政府撥款為主、社會資本投入與家庭合理負擔的多渠道投入機制，建立各級政府學前教育投入分擔機制和轉移支付制度，大力扶持普惠性民辦幼兒園發展，整合多方力量共同推進學前教育發展。在義務教育階段，應全面納入各級政府保障范圍，實行免費教育，推動建立城鄉一體化的經費保障機制，推進義務教育優質均衡發展。在高等教育階段，隨著生均撥款標準的逐年提高，政府在加大高校經費投入的同時，應建立體現學校人才培養質量高低和服務社會能力大小的差別化的財政撥款制度，改變原先計劃配置為主、生均撥款為主的模式，轉為更加注重經費使用效益和績效的撥款模式，讓那些學校發展前景好、人才培養質量高、資金使用效益高、社會認同程度高的學校獲得更多的教育投入。