義務教育學校管理進入規范化、科學化、標準化時代

呂玉剛

【編者按】

2014年8月，教育部印發《義務教育學校管理標準（試行）》，這是我國義務教育發展史上具有開創性和里程碑意義的“大事件”。兩年來，八大實驗區精心組織、系統推進，因地制宜、科學實施，形成了具有借鑒參考價值的諸多切實可行的經驗方法。在《管理標準》即將正式印發頒布之際，本刊編輯部特別走訪教育部相關司局和部分實驗區，實地了解《管理標準》出臺的過程及各地實驗推進情況，并邀請相關領導和專家從不同角度對實驗情況進行總結和思考。我們期待這些地區的先行先試經驗，能為全國其他地區和學校深入了解、切實落實《管理標準》提供更多幫助。

摘要 教育部2014年8月印發《義務教育學校管理標準（試行）》，并在全國遴選八個地區作為實驗區。八大實驗區以實驗為契機，將學習《管理標準》與“對標研判”相結合，頂層設計與基層落實相結合，行政推動與科研引領相結合，總體推進與分項目實施相結合，全員培訓與典型示范相結合，全面深入改進義務教育學校管理工作。在貫徹落實《管理標準》的過程中，要處理好統一要求和分類指導的關系、“收”和“放”的關系、《管理標準》和學校制度的關系。

關鍵詞 《義務教育學校管理標準（試行）》；現代學校制度；教育治理體系；義務教育水平；教育質量

中圖分類號 G63

文獻標識碼B

文章編號 1002-2384（2017）04-0005-04

2014年8月，教育部印發《義務教育學校管理標準（試行）》（以下簡稱《管理標準》），標志著我國義務教育學校管理進入了規范化、科學化、標準化時代。我們確定了北京海淀、江蘇泰州、江蘇淮安、山西孝義、山東威海、四川蒲江、湖北宜都、貴州貴陽八個實驗區，自2014年8月至2016年3月開展《管理標準》實驗工作。2015年8月，我司委托北京教育科學研究院開展了《管理標準》實驗工作評價課題研究，評估各實驗區實驗工作開展情況。目前，實驗工作和課題研究工作均已按期完成。我們有必要全面總結《管理標準》實驗工作。進一步修訂完善《管理標準》，為下一步在全國部署實施做好準備。

一、“為什么出發”：深刻認識制定頒布《管理標準》的重要意義

在《管理標準》試行和實驗工作開展兩年多后的今天，我們有必要重溫一下當時為什么要制定這樣一部管理標準，重新審視一下我們為什么出發。

1.為建立現代學校制度、完善教育治理體系提供操作框架

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）明確提出了“建立現代學校制度、完善中小學學校管理”的要求。黨的十八屆三中全會提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”。《管理標準》的制定，為構建中國特色現代學校制度、提升學校辦學水平，提供了操作框架、工作指南和檢驗標準。落實《管理標準》，對于推進教育治理體系和治理能力現代化具有重要意義。《管理標準》既是“矛”又是“盾”，既是學校辦學治校的基本依據和工作目標，又是政府簡政放權、減少具體干預、為學校辦學提供基本保障、督導評價學校工作的基本依據和衡量標準。同時，也為社會監督提供了重要依據和標準。

2.為提高辦學水平、提升教育質量提供工作指南

《教育規劃綱要》明確提出要“把提高質量作為教育改革發展的核心任務”。黨的十八大報告要求“著力提高教育質量”。抓質量，管理是基礎。依法辦學，外部政策和爭取有關支持固然十分重要。但在同樣條件下。學校發展仍然不平衡，根源是管理水平不同。《管理標準》的制定，則有利于指導學校遵循教育規律和學生身心發展規律，實施科學管理、民主管理，發揮管理的育人功能，構建健康和諧的校園生態，促進學生全面發展：有利于學校切實提高辦學水平，不斷提升教育質量，推動學校內涵發展。也就是說。《管理標準》為辦好學校提供了基本依據。避免了管理的隨意性和碎片化，為教育質量的提升提供了重要抓手和實踐載體。

《管理標準》是基本的規范，具有引領作用，具有普遍適用性。從各個學校未來貫徹落實的具體時限上看，既要在2020年達到《管理標準》的基本要求，又上不封頂。不會一成不變。

3.為規范辦學行為、提高管理水平提供檢驗標準

規范義務教育學校辦學行為是義務教育發展的重要任務。當前，不同地區、不同學校之間管理水平存在較大差距，有的學校在管理上還有一些薄弱環節，辦學行為不規范。出現各種各樣的問題。制定《管理標準》。可以促進學校解決“管什么”“怎么管”的問題。《管理標準》既提出了“規定動作”。包括必須落實的77條“正面清單”和不能觸碰的5條“負面清單”，還提出了10條倡導性內容，形成了一個“令行禁止、上不封頂”的富有張力的發展性體系，為學校依法辦學、科學管理提供了指導和依據，有利于廣大中小學校在實踐中參照對比。不斷提高學校整體管理水平。

二、“做得怎么樣”：“印證標準、促進規范、改善治理、引領全國”

為了驗證《管理標準》提出的92條管理要求是否符合義務教育學校管理實際，我們在《管理標準》印發后的第一時間同步啟動了《管理標準》實驗工作。兩年多來，實驗工作取得了豐碩成果，基本達到了《管理標準》總體實驗方案設定的“印證標準、促進規范、改善治理、引領全國”的實驗目標，收到了顯著的實驗效果，形成了具有借鑒參考價值的實驗工作經驗和方法。

1.實驗成果：區域義務教育水平整體提升，學校管理改進成效顯著

一是實驗區整體面貌變化明顯。從各實驗區的介紹和有關評估總結可以看出，各實驗區對《管理標準》實驗工作的認識到位，思路清晰，措施得力。以實驗促改革、以改革促發展的氛圍逐漸濃厚。上下結合、全面聯動的教育改革局面初步形成。通過實驗工作的開展，各實驗區促進了教育治理和學校管理思想觀念的更新。推進教育綜合改革的思路更加明確，學校發展路徑更加清晰，干部教師的工作積極性主動性更加高漲，《管理標準》得到了有效落實，學校品質得到了穩步提升。endprint

二是學校管理水平顯著提高。各實驗學校普遍樹立了科學管理意識。形成了全員參與管理、全方位實施《管理標準》、以《管理標準》促教育教學改革創新的有效機制，細化、深化、具體化了各項管理制度，織廣、織密、織牢了管理網絡，形成了向細節要成效的態勢。實驗學校普遍制定了學校章程，構建起依章程管理，依法治教、依法治校、依法執教的良好局面：普遍完善了共同治理機制，健全了學校、家庭、社會聯動的治理格局；較好地利用促進教育公平的制度杠桿。在管理和服務流動、留守地學生，學習困難、家庭困難學生方面實現了新突破和全覆蓋；直面社會矛盾，回應社會關切，基本緩解了義務教育擇校、不規范收費、有償補課等熱點難點問題。

三是驗證了《管理標準》的可推廣性。可以說，《管理標準》出臺之時是有一定爭議的。因此，各實驗區的實驗工作在印證《管理標準》方面肩負重要使命。令人感到欣慰的是，經過兩年多的實驗，我們完全可以確認，《管理標準》提出的92條管理要求基本符合我國義務教育學校辦學實際，具有普遍的指導意義和引領作用，能夠得到較好落實，有效管用，可以推廣。

四是為完善《管理標準》奠定了基礎。雖然《管理標準》在反復征求各方面意見并反復斟酌修改后才出臺，但仍不能做到盡善盡美，不可避免地會有一些不符合地方實際的內容，仍有待進一步修改完善。因此。根據實驗情況對《管理標準》提出修改建議就成了實驗工作一項十分重要的任務。在實驗過程中，各實驗區始終將修訂完善《管理標準》作為實驗工作的重中之重，既立足本地，又放眼全國，從實際出發，對《管理標準》的基本內容提出了十分具有針對性、非常有參考價值的修改意見。這些修改意見包括新增、合并、刪除、調序、文字修改等各個方面，累計約200余條。這些在實驗探索和實踐檢驗基礎上提出的寶貴修改意見，條條有據，字字珠璣。是《管理標準》實驗工作最重要的成果之一，為完善并正式頒布《管理標準》奠定了堅實的基礎。

2.經驗與方法：精心組織、系統推進。因地制宜、科學實施

兩年多來，八個實驗地區總體謀劃、精心組織，系統推進、勇于創新。以實驗為契機，全面深入改進義務教育學校管理工作，為全面推進《管理標準》的實施提供了寶貴經驗和工作方法。其主要經驗可以概括為五個“結合”。

一是學習《管理標準》與“對標研判”相結合。各實驗區高度重視利用《管理標準》進行自我評價。在深入學習、吃透《管理標準》的基礎上，開展對標研判、自我診斷。例如：北京市海淀區按照“評估一分析一改進一評估”的思路推進《管理標準》落實與實驗工作。重點是對本地區學校發展現狀進行自我評價，構建評價指標體系，開發評價工具，將《管理標準》要求進行加權賦分處理，通過問卷調查等方式開展自評自測，通過評價全面、準確地掌握各學校管理現狀與《管理標準》之間的差距。為有針對性地推進實驗工作提供了依據。在實驗結束后，各地還對實驗結果再次進行了測查，將前測后測結果進行比對，以數據支撐實驗結論。確保了實驗結果的科學性和有效性。在注重自我評價的同時，各實驗區還按照教育管辦評分離的原則和要求，依托本地區高校、科研院所和上級教育研究機構等專業力量，對《管理標準》實驗工作開展第三方評價，確保了實驗結果的信度。

二是頂層設計與基層落實相結合。各實驗區高度重視實驗工作的頂層設計，把實驗工作作為本地區基礎教育改革發展的引領性任務來抓，經過反復討論明確了本地區實驗工作的總體推進策略，做到了思路統一、策略明確、步驟清晰。明確了實驗工作的時間表、路線圖和任務書。江蘇省泰州市制定了實驗工作總體方案，對全省實驗工作進行周密部署。四川省蒲江縣明確了“立足實際、全面實施、補短揚長、全域提升”的實驗工作思路。在頂層設計的統領下，各實驗區注重基層“降解”，避免上下“一般粗”，普遍建立了實驗工作領導聯系基層學校制度，形成了上下承接、貫通一致、各有聚焦的工作機制。湖北省宜都市為促進學校落實，制定了操作指南。山東省威海市推行“一校一策”，開展精準實驗。各實驗學校對照《管理標準》的要求和本地區、本學校實際情況，開展了大量有創造性的工作。

三是行政推動與科研引領相結合。各實驗區政府領導和教育部門對實驗工作投入了極大的熱情。發揮行政推動優勢，在人、財、物各方面給予了很大的支持，成立了專門的實驗領導機構和執行機構，出臺了實驗管理的有關措施和政策，建立了有力的實驗監督運行機制，從思想上和組織上為實驗工作打下堅實的基礎。如山西省孝義市成立領導小組，組織了重點課題研究。在發揮行政推動作用的同時，各實驗區還注重將行政推動與科研引領有機結合，普遍成立了實驗工作專家指導組，在實驗方案制定、實驗對象選擇、實驗方法確定、實驗工作推進、實驗成果總結等各個環節。注重以科學的方法加以指導。各實驗區普遍以實驗工作為依托，按照“問題即課題”的思路，將實驗工作中遇到的問題轉化為實驗課題進行研究。

四是總體推進與分項目實施相結合。各實驗區在推進實驗工作中，始終堅持總體推進的策略，以區域為單位進行推進。避免學校單兵作戰。各實驗區堅持將《管理標準》的六大管理職責、22項管理任務、92條管理要求作為一個整體來理解。避免割裂、片面推進，防止出現顧此失彼的問題。在注重整體推進的同時。各實驗區在對標研判的基礎上，針對突出問題，明確重點任務，將《管理標準》的內容進行適當整合，分成若干個項目進行分頭推進，明確各個項目的側重點，避免了面面俱到而又重點不突出的問題。如江蘇省淮安市分成模塊和若干項目分區實驗；貴州貴陽市突出問題導向、管理痛點，注重理清“管什么、怎么管、如何管”的問題。

五是全員培訓與典型示范相結合。各實驗區高度重視培訓工作，在實驗工作開始之初分別聘請《管理標準》起草團隊成員、教育研究機構研究人員、教育行政部門負責人等相關專家面向干部教師開展培訓。湖北省宜都市開展“大學習、大討論、大落實”。人人讀規范，校校抓落實。通過集中培訓統一了干部教師對于《管理標準》實驗工作的認識，明確了開展實驗工作的重要意義、實驗重點、注意事項等。從源頭上避免了實驗工作走彎路。在開展全員培訓的同時。各實驗區還注重發揮典型示范的作用，分別結合本地實際確定了實驗工作的樣本校，明確樣本校的實驗重點，加大對樣本校的指導幫扶力度，充分發揮樣本校的引領輻射帶動作用。同時設置對比校，將樣本校與對比校進行對比分析，使實驗結論更加具有說服力。endprint

除此之外，各實驗區還普遍重視輿論引導，發揮新聞媒體作用，宣傳推廣《管理標準》的內容和實驗工作進展，營造良好的輿論氛圍：各實驗區重視搭建交流平臺，通過建立網站、創辦專刊、成立QQ群和微信群等方式，實現《管理標準》實驗工作經驗的及時交流共享。《管理標準》第三方評價團隊對各實驗區進行了細致的業務指導，開展了問卷調查等研究工作。對各實驗區提出的修改意見進行了匯總分析。第三方評價認為，實驗工作達到了預期目的，學校辦學行為得以規范，學校管理水平得以提升，進一步促進了實驗區義務教育階段學校的內涵發展。

三、“還要做什么”：科學落實，構建“標準引領”的未來學校發展模式

我們清醒地看到，《管理標準》實驗工作既取得了突出成效，也存在一定問題和不足。主要表現在：由于不同地區、不同學校管理水平的差異。實驗效果出現了區域及學校間的不平衡；《管理標準》還存在一些有待改進的地方，需要根據實驗情況不斷修訂和完善；在統籌推進過程中，某些牽涉面較廣泛、較深刻的問題改革難度還不小，需要進一步加大改革力度。

《管理標準》制定容易落實難，如何不走樣、不跑偏、不走過場更難，這考驗著教育行政部門和教育管理者的勇氣和智慧。目前，根據各實驗區的修改意見，綜合考慮各方面因素，我司研究提出了《管理標準》修訂稿，并按照有關討論情況進行進一步的修改完善，然后將履行發文程序，去掉“試行”二字，正式印發頒布，并推動標準落地生根、開花結果，由此構建“標準引領、內涵發展、規范管理、特色鮮明”的未來學校發展模式。

需要注意的是，在貫徹落實《管理標準》的過程中，我們還要處理好這樣一些關系。

1.處理好統一要求和分類指導的關系

推進《管理標準》落實不能“一刀切”，需要在統一要求的基礎上，注重分類指導、分層要求、分步實施。扎實穩步推進，真正促進學校實現科學治理。

《管理標準》是對學校管理提出的基本要求，適用于全國所有義務教育階段學校。鑒于全國各地區的差異，各省級教育行政部門可以依據《管理標準》和本地實際提出實施意見，細化《管理標準》要求，完善配套政策。各學校要對標研判、“體檢”分析，發現亮點優勢，找出自身不足，既堅定改革信心又明確努力方向，充分發揮《管理標準》的示范引領作用。整體提升學校辦學水平。

2.處理好“收”和“放”的關系

《管理標準》在落實學校辦學自主權方面實現了“一放一收”。所謂“一放”，就是明確了辦學主體，把辦學自主權還給學校，學校怎么辦、怎么管，由學校說了算。所謂“一收”，就是明確了《管理標準》，學校不能想怎么辦就怎么辦、想怎么管就怎么管。應在《管理標準》的規范和指導下，最大限度地發揮學校的主動性、積極性和創造性，辦好每一所學校，教好每一個學生。這“一放一收”，實際上既為學校搭建了一個平臺，又為學校設置了一條底線，在這個平臺上，不跨越這條底線，學校可以自由發揮。在貫徹《管理標準》的過程中，要避免“一管就死，一放就亂”，實現義務教育學校在貫徹《管理標準》的基礎上最大化地行使辦學自主權。

3.處理好《管理標準》和學校制度的關系

《管理標準》出臺之前，各學校都結合本校實際形成了一定的管理制度，有的已經很成體系。我們要求學校貫徹落實《管理標準》不是要將已有制度全部推倒重來，而是在貫徹《管理標準》的過程中，將《管理標準》與學校的辦學章程、各項已經運行有效的規章制度有機對接與融合。學校要依據《管理標準》，堅持簡捷管用原則。健全完善各項管理制度，推進依法治校、依法治教、依法施教。教育行政部門也需要根據《管理標準》調整學校評估機制，以《管理標準》評價學校辦學情況，實現良性互動。

（編輯 許麗艷）endprint