地方本科院校轉型發展中地方政府行為研究

王 小 增

(福建工程學院 管理學院，福建 福州 350118)

一、問題的提出

隨著經濟和社會的快速發展，人們對高等教育的需求不斷增加，作為我國高等教育的重要主體，地方性高校也在迅速擴張。但在擴張的同時，地方本科院校，特別是相當一部分新建本科院校，其同質化、精英化的程度越來越高，人才培養與社會需求嚴重脫節，已無法有效滿足地方經濟社會發展的需要，亟待轉型發展。當前，我國地方本科院校轉型已經從零星的試點，開始向全面、快速的方向發展。

地方本科院校轉型發展是我國教育領域改革的重大舉措，也是一項新事物，無論是在理論研究還是在實踐政策設計上，都較少有學者涉獵。從現有文獻資料分析來看：在研究對象上，轉型發展研究基本是以高校為分析對象，很少立足于政府角度探討如何引導地方本科院校轉型發展，僅有個別文獻在探討轉型發展建議中會簡要涉及地方政府的作用和角色定位。在研究內容上，多以分析地方本科院校轉型發展中面臨的問題，并據此提出改進對策與建議，但涉及轉型政策激勵設計研究的卻很少。而地方本科院校主要是由地方政府撥款辦學，并立足服務于地方經濟、社會的發展。因此，地方政府是地方本科院校轉型發展的政策制定者和業務主管者，發揮著主導作用，已成為決定轉型成敗的關鍵因素[1]。因此，在轉型發展中，地方政府應該如何正確介入并進行政策激勵設計，是促進我國地方本科院校轉型發展的重大課題。基于此，本文立足地方政府角度，從當前政府介入地方本科院校轉型發展中現有行為表現出發，分析現有地方政府行為可能存在的隱患；在此基礎上，探討轉型發展中政策激勵設計的基本思路及其政策引入的關鍵領域，為地方本科院校轉型發展研究提供借鑒和參考。

二、地方本科院校轉型發展中地方政府的行為表現及現實隱患

(一)地方本科院校轉型發展中地方政府的行為表現

當前，各地方政府及其業務主管部門積極引導地方本科院校轉型發展。地方政府介入行為主要表現在以下三個方面。

1.政策引導

地方政府通過對各種資源的選擇性配置，提高了各類轉型政策的有效性，確保了地方本科院校能在短時間內實現快速轉型發展[2]。對于絕大多數地方本科院校來說，省級政府在地方本科院校的資源配置、發展定位、人事管理等方面處于絕對的主導地位[3]。而作為公共政策主體，地方政府尤其是省級政府，積極發揮了其在政策引導方面的關鍵性作用。筆者收集的資料顯示，截至目前，我國已有20多個省市出臺了專門促進當地本科院校轉型發展的相關指導性意見，一些省份甚至制定了具體的扶持政策，如山東省和河南省已率先采取相關措施，安排專項資金用于地方本科院校轉型發展。

2.平臺搭建

地方本科院校轉型發展是我國高等教育改革領域的新生事物，面臨各種不確定因素，各地政府除了加強政策引導外，還積極搭建各類平臺，為轉型發展創造良好條件。一是著力搭建轉型發展的組織平臺。由各地方政府牽頭、主導成立相關本地區轉型發展的組織機構，例如重慶市政府2014年牽頭成立了“市屬地方高校轉型發展聯盟”。二是系列“轉型發展論壇”的舉辦。據統計：從2015年10月教育部下發《轉型發展指導意見》以來，全國各省市均舉辦了一系列地方本科院校轉型發展論壇，為各類院校探討轉型提供了良好的溝通平臺。三是轉型工程或項目的實施。各地方政府以運行平臺為載體，通過“項目式”引導等方式，積極推進地方本科院校轉型發展，如廣東省專門設立“本科高校建設工程”，實現地方高校成功轉型。

3.典型推廣

為了加快推進地方本科院校轉型發展，各地政府積極采取轉型典型案例推介、轉型試點等多種方式，積極探索適應地方高校轉型發展之路。如河南省大力推介黃淮學院向應用型大學成功轉型的經驗，積極引導本省高校轉型發展。福建省2015年底就啟動了地方高校轉型發展試點工作，省教育廳網站數據顯示，截至目前已有18所本科院校提出轉型發展試點申請，形成了全面轉型、局部專業群轉型兩種典型模式，涌現出了諸如福建工程學院等一批有代表性的應用技術類高校。

綜上所述，地方政府積極介入，有力推進了地方本科院校的轉型發展。但是總體上來說，我國地方政府仍習慣于以政治性思維和行政運行手段管控高等教育，并根據自己的價值偏好和對形勢的判斷，熱衷于以監管者的身份出臺各種規章制度，對地方高校事務過分干預[4]，致使地方的大學管理體制亦尚未有效建立。地方政府的現有行為表現雖然一定程度了提高了地方高校轉型發展速度，但亦可能會產生較大的現實隱患。

(二)地方本科院校轉型發展中地方政府行為的現實隱患

1.理念上的形式轉型

從理念上來講，地方本科院校轉型發展，在增加其地方適應性和貢獻力方面存在較大發展空間。但在現有地方政府行為表征下，地方本科院校在轉型發展中還是習慣于傳統的“行政化”運作思路，怎么轉型、如何轉型完全向地方政府的政策文件看齊，存在對行政權力依附的風險。而地方政府對高校內部事務及轉型發展規律缺乏足夠認識，對各種建設指標缺乏深入了解。因此，地方政府的現有政策設計如不能準確傳遞政策信息、引導科學轉型，極易導致地方高校刻意模仿，僅表現為理念層面的“假轉型”[5]。

2.行動上的被動轉型

在我國高等教育管理的制度模式中，需求表達渠道和傳導機制不暢、政府“指令性”制度供給過剩、政策超載嚴重，壓縮了高校自主行動的制度空間，尤其是地方高校在與政府對話中話語能力低、博弈能力弱[6]。事實上，我國地方高校轉型發展是地方政府主導下的行為，許多地方高校并沒有認識到轉型發展的緊迫性，也沒有轉型發展的強烈意愿。當前地方政府在地方本科院校轉型發展中有“運動式”推動的嫌疑，而對于眾多地方高校來說，不按照地方政府行為要求去改革轉型，其生存和發展空間將嚴格受限，致使地方本科院校轉型發展出現主體性的喪失，僅是行動上的被動轉型。

3.模式上的發展趨同

數量眾多的地方本科院校在傳統發展模式上基本是以“研究型”大學或者高水平大學為模板的，這才導致了當前對高等教育轉型發展的要求。但當前在地方政府主導下，各地方本科院校大張旗鼓進行轉型發展，有出現新一輪發展趨勢趨同的風險，尤其是各省市均提出應用型大學的轉型目標。而應用型高校只是大學轉型的目標之一，如果用這個單一目標要求所有地方本科院校，勢必會讓地方本科院校出現新一輪的發展趨同[7]。

三、地方本科院校轉型發展中地方政府政策激勵的設計

(一)地方本科院校轉型發展中地方政府政策激勵設計基本思路

地方本科院校轉型發展是高等教育領域出現的新課題，涉及面較廣，在充分發揮地方高校主動性的同時，如何有效發揮地方政府作用在一定程度上成為決定轉型發展成功與否的關鍵因素。

諾思曾指出，制度對于促進經濟社會發展、實現經濟社會總體效應最大化，起到基礎性、關鍵性作用[8]147。地方政府作為制度和公共政策的主體，要有良好的介入態度和正確的政策激勵設計理念，以促進地方本科院校轉型發展。從宏觀層面來講，在地方本科院校轉型發展中，地方政府應從主導者角色向引導者和服務者角色轉變，有效提供相關制度和激勵政策。

地方政府在地方本科院校轉型發展中要實現從主導者向引導者和服務者轉變，就必須充分發揮好公共政策制定主體的作用，在轉型發展激勵政策的設計中，要有準確定位和正確理念。筆者認為，要有效推進地方高校轉型發展，地方政府關鍵應在管理理念、管理方式等方面進行以“管理、辦學、評估”相互分離為核心的轉變。在地方本科院校轉型發展過程中，地方政府應走出傳統的管理模式，將辦學自主權、管理權和所有權分開，明確政府的責任。

(二)地方本科院校轉型發展中地方政府政策激勵的關鍵領域

為了有效推進轉型發展，地方政府必須引入和實施多樣化、有效的政策激勵制度。要防止地方政府行為在地方本科院校轉型發展中可能產生的隱憂，從微觀層面來講，筆者認為地方政府政策在設計激勵系統時應特別重視的關鍵領域是：加強教育管理體制改革，增強辦學主體自主權；加強對地方高校辦學的科學評估，運用政策手段引導社會資源支持地方高等教育發展；構建發揮市場在轉型發展中的決定性作用機制及相關配套性政策措施，以實現有效轉型發展。

1.加強教育體制改革

為了促進地方高校的轉型和發展，作為轉型主體，地方本科院校必須在專業設置、考試招生、教師招聘、職稱評聘、財務管理等方面具有辦學自主性，可以自主選擇轉型目標和路徑。就地方政府層面而言，地方政府要嘗試建立高等教育領域的政府管理權力清單和明細，明確地方政府高等教育權力邊界，扎牢限制政府權力試圖擴張的“籠子”，真正實現對地方本科院校的賦權增能。

數量眾多的地方本科院校轉型發展，必將導致現有地方本科院校類型、發展模式與定位產生差異，傳統單一的教育管理體制必然面臨變革。因此，地方政府應按照分類指導的原則，逐步探索針對不同類型地方本科院校的教育管理體制和模式，從而推動地方本科院校的靈活轉型、科學發展。

2.構建轉型發展評估機制

地方政府要發揮引導者和服務者的作用，對地方本科院校實現從微觀、直接管理向宏觀、間接管理轉變，關鍵是要利用好政策實施和評價的工具，構建科學合理的轉型發展評估機制。

地方政府要積極引導增加參與地方本科院校轉型評估的主體，重視并實施第三方評估，實現官方和非官方評估主體的有機結合。在地方政府層面，應根據地方本科院校轉型發展實際，制定不同類型院校的設置標準，同時建立跟蹤檢查和定期評估制度；在非官方主體層面，鼓勵行業企業等第三方機構實施對地方本科院校轉型情況和發展質量的有效評估。

此外，鑒于當前多數地方高校提出向應用型大學轉型的事實，必須修訂和完善現有評價體系，以強化服務地方經濟社會能力為導向，用科學評價體系推進地方本科院校實現真轉型，實現真發展。

3.營造轉型發展環境

一方面，地方政府可積極參與到地方本科院校轉型發展中，通過舉辦轉型發展研討會和培訓班等形式，為轉型發展營造良好的氛圍和輿論環境，增強其轉型發展的信心；另一方面，地方政府可運用其特殊角色搭建政府、企業、高校之間的合作共享平臺，從而為地方本科院校轉型發展提供資源支持。

此外，地方政府還應大力培育各類市場主體，為轉型發展營造公平競爭的市場環境。同時，地方政府應大力培育和扶持與轉型發展相關的高等教育中介組織，可通過引導設立地方本科院校轉型發展聯盟組織等形式，增強地方高校“抱團”發展的意識，提高應對各種風險的能力。

4.搭建支撐配套體系

地方政府和教育主管部門應制定和完善地方性法規，為高校、企業、行業之間的合作提供制度保障。一方面，要加快出臺鼓勵各類企業、行業組織參與地方本科院校轉型發展的稅收優惠、投資扶持等方面的激勵機制，吸引優質社會資源補充和豐富地方高等教育，提高地方本科院校辦學實力和轉型發展動力。

另一方面，作為地方本科院校辦學經費來源的主渠道，地方政府應充分發揮財政性撥款的導向性功能。地方政府應結合各地實際情況，完善相關財政扶持政策，對實施轉型發展的地方本科院校給予傾斜性財政支持。此外，積極創新轉型發展的經費支持方式，探索地方政府和社會資本合作的模式，以滿足地方高校轉型發展的實際需要。