當前農村學前教育財政投入問題分析＊

（長沙師范學院 學前教育學院 湖南長沙 410100）

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱《綱要》）把加快學前教育發展居于戰略任務的首位，為繼續深化學前教育改革的發展指明了方向。湖南省人民政府在2015年6月2日發布的《湖南省實施第二期學前教育三年行動計劃（2015-2017年）》中明確提出：到2017年，逐步建立起以公共財政投入為主的農村學前教育成本分擔機制。本研究通過訪談、問卷調查、文本資料分析等方式，對湖南省5個經濟發展水平較高、中等、欠發達的樣本縣農村學前教育財政投入進行現狀調查，并在公共產品視野下展開對湖南省農村學前教育財政投入問題的思考。

一、農村學前教育財政投入的現狀及存在的問題

2016年9月-2017年5月本課題組抽樣調查了湖南省5個樣本縣農村學前教育財政投入情況。調研發現，作為準公共產品的學前教育，在國家實施第一期和第二期學前教育三年行動計劃以來，在財政投入上總體穩中有升，但仍存在財政投入嚴重不足、財政預算機制缺乏、財政投入結構不合理等問題。

1.農村學前教育財政投入嚴重不足

調研發現，2015年ZZ縣、TJ縣、SZ縣全縣學前教育投入（含中央、省級、縣級資金）占財政教育投入的平均比例為3.90%，平均學前教育生均財政投入為1100元，但其中新建和改建幼兒園各類用房和設施的費用比例高達85%以上，實際用于幼兒園運轉的生均財政投入只有不到165元。

各地均反映由于“資源缺乏”導致學前教育投入不足，尤其是幼兒園運轉經費嚴重不足。絕大部分農村學前教育機構的運轉完全把家長繳費作為唯一的經費來源。經費不足造成農村幼兒園辦園過程中的利潤擠壓，帶來一系列辦園質量、師資水平、幼兒發展等方面問題。

2.農村學前教育財政投入不均衡

農村學前教育財政投入不均衡，主要表現在以下兩個個方面：一是公辦園與民辦園的投入結構不均衡，二是學前教育硬件資源和軟件資源的投入結構不均衡。農村學前教育財政投入中，來自中央和省級的資金均以專項資金的形式撥付，近3年的學前教育財政投入均向公辦園傾斜、且絕大部分用于園所硬件建設，幼兒園日常運轉經費投入很少。農村學前教育財政投入中，投入到民辦幼兒園的經費只占全縣學前教育總投入的9%左右，每個民辦幼兒園每年平均公共財政投入5000元左右，大量的民辦幼兒園每年公共財政投入為0，少數偏遠鄉鎮學前教育連續幾年公共財政投入均為0。

3.農村學前教育財政投入預算機制缺乏

教育預算是國家各級政府和各級各類教育機構的年度收支計劃，是國家及地方財政預算的重要組成部分，體現出公共財政框架下政府承擔的教育責任，決定了教育財政經費的充足、均衡和效益水平。[1]調研發現，農村學前教育財政投入預算機制缺乏，中央和省級財政 投入是農村學前教育財政投入資金來源的主體，多以專項資金的方式進行撥付，這在很大程度上影響了財政投入的穩定性，無法充分保障投入水平。《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（2010）明確提出“各級政府要將學前教育經費列入財政預算”，但仍然缺乏對于預算制度的具體規定。比如，農村學前教育投入依據之一是“一個鄉新建或改建一個公辦幼兒園”，在哪個鄉鎮新建或改建、資金需要多少、分批次投入多少等，都存在很大的不確定性。

二、農村學前教育財政投入問題的原因分析

在當前國家重視學前教育發展的社會背景下，湖南省農村學前教育財政投入仍然面臨諸多發展中的問題，其原因可從以下幾個方面進行分析。

1.政府政策設計層面操作性不夠

第一期和第二期學前教育三年行動計劃實施以來，各級政府對于近三年來農村學前教育的發展給予了一定支持。但是，總體而言，政府重視程度不夠，在政策設計層面明顯存在問題，領導責任模糊，經費投入含糊，考核責任不明確。學前教育三年行動計劃只是由政府發文，具體部門不明確，籠統表述為“有關部門”；執行主體是模糊的“有關部門參與的學前教育聯席會議制度”，沒有明確第一責任人；經費投入通篇都是含糊的“適當傾斜”、“一定比例”、“合理比例”、“明顯提高”，缺乏操作性和執行力；對于工作實績，沒有具體的考核指標，沒有明確的責任人，考核結果不可能作為主要責任人的干部選拔、任免和獎懲的重要依據，更沒辦法對未完成任務的主要責任人進行行政處分。

2.農村學前教育財政投入標準不明確

目前，農村學前教育財政投入還處于“有多少錢、辦多少事”的水平，沒有根據農村學前教育事業發展規劃來確定預算，也沒有建立生均公用經費標準。

有研究指出，發展中國家在財政分權過程中面臨“垂直失衡”問題，即各級政府的支出責任與其相應的收入來源不一致，各級政府的收入來源普遍不足[2]。在有限的收入來源中，受到政府官員的“官本位”價值取向的影響，各級政府更可能把有限的財政收入投入到更有形、短期內更見成效的領域[3]。學前教育作為一種遲效的準公共產品，自然不會成為官員的首選。即使是在政策指導下，農村學前教育的發展需要投入，也只是會投入到一些見效快、一次性投入的硬件設施中。這就導致了中央和省級擴大學前教育資源專項資金主要用于解決公辦幼兒園一次性的硬件投入，缺乏后勁；占農村學前教育機構主體地位的民辦幼兒園的發 展最終轉嫁到人民群眾頭上，完全依靠保教費來維持幼兒園的發展。

3.農村學前教育督導工作不到位

調研發現，農村學前教育督導評估工作在很多鄉鎮處于“缺位”狀態，少數學前教育發展基礎較好的鄉鎮督導評估工作相對較好，但其督導理念定位存在偏差，重鑒定輕促進。一是將督導評估狹隘地定位于通過“貼標簽式”地“評比評優”，將考核結果與“園所等級、職稱評定、職務升遷、獎懲分配”等關乎直接利益的問題掛鉤，這一現象在各級各類園所評審時期尤為凸顯。二是在督導評估手段上傾向于通過制訂一套評價指標體系以量化測評的形式得出不同等級。在量化結果運用上，行政部門通常進行簡單的橫向比較而忽視各地實際情況、各類園所辦園背景、資源投入等，反而造成了人為的“馬太效應”，導致有限的農村學前教育資源集中往幾所幼兒園或幾個鄉鎮投入，加劇了不公平；同時，也導致了有限的農村學前教育資源更多投入到了見效快、容易出政績的園所硬件資源建設方面，對于見效慢的保教質量、師資、培訓等軟件資源建設投入甚少。

結語

綜上，由于政府政策設計層面操作性不夠、農村學前教育財政投入標準不明確、督導工作不到位等原因，即使在第一期、第二期學前教育三年行動計劃的社會背景下，湖南省農村學前教育財政投入仍然面臨諸多發展中的問題，離三年行動計劃的預期目標仍有較大差距，實現“辦人民滿意的學前教育”目標依然任重道遠。