健康中國戰略下養老保障體系構建問題及對策研究

李琳

[摘 要]十九大報告指出，隨著我國社會主要矛盾的轉變，居民日益增長的財富積累和理財需求與老齡化社會急速到來引發的養老金缺口之間的矛盾越發突出，“三支柱”養老保障體系構建成為健康中國戰略中養老保險制度改革的必然趨勢。

[關鍵詞]健康中國戰略；養老保障體系；“三支柱”；構建現狀

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.04.098

1 “三支柱”養老保障體系內涵

1994年世界銀行最先在其報告《防止老齡危機：保護老年人即促進經濟增長》中提出“三支柱”養老保障體系這一概念，被認為是解決養老問題的非常完整的制度設計，“三支柱”各司其職，形成互為補充、三位一體的多層次養老保障體系。

第一支柱，一項公共管理的強制性制度，由政府主導，旨在為老年人提供最基本的生活保障，有限度地緩解老年人口貧困問題。第一支柱體現社會公平，利用財富的再分配，確保有限資源的合理配置，通常有保基本、廣覆蓋兩大特征。我國養老保障體系的第一支柱是社會基本養老保險，分為城鎮居民養老保險（城居保）和新型農村養老保險（新農保），是一種統賬結合制度，以現收現付為實現方式。

第二支柱，私人經營的強制性儲蓄制度，是由國家宏觀指導，企業主導，是社會基本養老保險的重要補充形式，旨在提高職工退休后的生活水平。第二支柱本質是以延期支付方式實行的一部分職工薪酬，不具有社會財富再分配功能，養老金額與個人勞動報酬掛鉤，個人積極性得到極大提高。我國養老保障體系第二支柱是事業單位為員工建立的職業年金和企業為員工建立的企業年金，為企業自愿實行。

第三支柱，自愿儲蓄制度，是收入較高的個人及家庭自愿購買的儲蓄型商業養老保險產品，是“三支柱”養老保障體系的重要組成部分，旨在為個人提供額外的養老金保障，享受寬裕的晚年生活。

2 “三支柱”構建現狀

2.1 覆蓋范圍

截至2016年底，我國養老保障體系第一支柱基本養老保險參與人數達到88777萬人，覆蓋全國總人口的64.22%，完成“廣覆蓋”職能定位，與2015年相比覆蓋率提高3%，說明第一支柱發展處在相對穩定狀態。第二支柱的職業年金具有強制性，參與人數為3000萬人，覆蓋全國2.17%的人口。而企業年金屬于自愿選擇，截至2016年底，企業年金參與人數為2325萬人，占全國總人口比例僅為1.68%，僅占第一支柱參保人數的2.6%，覆蓋范圍非常窄，而且與2015年相比，覆蓋率降低0.003%，第二支柱的發展遭遇瓶頸。第三支柱商業性養老保險的參保人數則基本可以忽略不計。數據來源于《2016 年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》和《中國養老金融發展報告（2017）》統計整理得出。

2.2 累計結余

2016年全國第一支柱基金收入37991億元，支出34004億元，當年結余3987億元，累積結余43965億元。2015年，企業年金繳費金額1343.17億元，到2016年底企業年金累計結余11075億元，而職業年金按照制度設計推算本該有1500億元，2016年底實際到賬1000億元，而第三支柱商業保險目前的規模在2000億元左右。數據整理自《中國養老金發展報告》。

2.3 養老金替代率

根據國際標準，養老金的最低替代率在55%左右。我國養老保障體系第一支柱基本養老保險制度在建立之初，設計的養老金替代率是70%，然而隨著社會老齡化程度的加劇，替代率呈現逐年走低的趨勢。2014年底，養老金替代率已經降至45%，到達國際預警線以下。

3 “三支柱”發展困境

我國“三支柱”多層次養老保障體系發展極不平衡。第一支柱基本養老保險承擔了我國絕大部分的養老保障責任，其高繳費率擠壓了二、三支柱的發展空間，而二、三支柱發展受限又反過來使我國政府不得不大力促進第一支柱的發展，以保障退休人口的基本生活水平。即使是發展很好的第一支柱，也存在讓人擔憂的隱形債務和“空賬”問題。根據《中國社會保險發展年度報告 2015》，我國基本養老保險個人賬戶空賬規模高達4萬億元，并且參保人數增速與退保人數增速差距明顯，照此趨勢發展，養老基金的支付壓力巨大。

目前我國政策對養老保障體系的支持已經在向第二支柱傾斜，但是對第三支柱的相關優惠還沒有落實下來，使得商業保險不能成為對第一、第二支柱的有效補充。對第二支柱的支持首先表現在事業單位職業年金的強制性上，相繼出臺《事業單位職業年金試行辦法》《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》等規定，但是具體執行層面，比如職業年金是否享有財政補助等方面的設計還沒有細化。國家政策對企業年金的支持主要體現在稅收優惠政策，對單位和個人不超過規定標準的企業年金或職業年金繳費，準予在個人所得稅前扣除。

市場層面，我國居民的風險意識和養老意識還有待提高。在家庭規模日益小型化，平均每個家庭不到三人的情況下，傳統家庭功能弱化，人們越來越依賴社會養老，尤其是獨生子女這一代的養老負擔加重，更需要人們對未來養老有一個長期規劃。只有提高居民的風險意識，我國養老保障體系第二、第三支柱尤其是第三支柱才能把潛在的巨大的市場空間轉化為實質。

產品層面，商業保險創新不足，產品同質化嚴重，保險公司的競爭手段停留在價格戰水平，不僅影響保險的營利水平，長遠來看，也不利于行業的健康發展。而企業年金往往因為委托人對投資管理團隊的把控性過強，受托人往往只能使用固化的投資模式，無法在產品層面為委托人謀取更高額的投資收益，企業年金和商業保險基金的使用效率受到制約。

4 政策建議

4.1 不斷完善養老保障法律體系

我國2010年10月28日頒布《社會保險法》，是我國第一部構建養老保障體系的綜合性法律，囊括社會保障工作的方方面面，但是在后續實際工作中還需要不斷細化完善，并且出臺配套性的法律法規。目前最緊迫的依然是稅收優惠政策的實施，有效的稅收優惠政策能夠促進二、三支柱的發展，吸引企業和個人進入商業保險市場。2014年1月1日，我國開始對職業年金和企業年金實行個稅遞延型養老保險政策，但是稅收優惠額上限的設定使得第二支柱的發展在經過連續兩年增長后陷入瓶頸。第三支柱個人商業養老保險的稅收優惠政策和財政補貼政策則一直是一片空白，個人商業養老保險市場就像一顆幼苗，急需國家政策來保障發展。

4.2 創造良好的投資環境

創造良好的投資環境，可以保障養老保險基金的高效利用，實現養老保險基金的保值增值。首先政府應該完善資本市場相關法律法規，提供規范、穩定、有效的市場制度，監管部門發揮監管作用，保障養老保險基金入市的安全性。通過養老保險基金入市，使得商業銀行、保險公司、信托公司等金融機構參與管理養老保險基金，憑借專業化投資團隊的管理，削減通貨膨脹帶來的養老保險基金支付壓力。

4.3 金融機構自身實力需要提高

政府政策支持為金融機構參與養老保險三支柱建設提供的是政治基礎，但要真正吸引企業和個人參與商業養老保險，還需要保險公司提高自身實力，增強產品競爭力，讓人們看到保險公司在提供養老產品上的專業水平，同時保險公司還可以與信托公司等金融機構合作，憑借信托公司專業的投資管理優勢，將長期性的養老保險基金管理委托給信托公司，做到優勢互補，保證養老水平的提升。

參考文獻：

[1]董克用，孫博.從多層次到多支柱：養老保障體系改革再思考[J].公共管理學報，2011，8（1）：1-9.

[2]鄭秉文.第三支柱商業養老保險頂層設計：稅收的作用及其深遠意義[J].中國人民大學學報，2016，30（1）：1-11.

[3]鄭秉文.中國養老金發展報告[M].北京：經濟管理出版社，2016.endprint