完善政府財務報告制度的路徑探究

于洋

[摘 要]文章結合新時期權責發生制政府綜合財務報告制度發展特點問題，從明確政府財務報告需求主體、建立政府財務報告審計鑒證制度、權責發生制的改革、拓展政府財務報告內容、建立政府財務對外報告制度等方面具體分析怎樣完善政府財務報告制度，旨在為政府財務管理發展提供更多支持。

[關鍵詞]政府財務報告制度；權責發生制；國家治理；完善策略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.04.214

在2014年年底，國務院進一步批準和完善了《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，明確了新時期完善、健全政府綜合財務報告制度的目標，迎來我國政府會計改革新時期，對推動我國權責發生制政府綜合財務報告制度革新發展起到了重要作用。《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》以政府綜合問責和良知發展為基本評價目標，對健全政府綜合財務報告制度中需要完善的技術問題做出了探討，旨在能夠進一步發揮出政府財會發展在推動民主、法治社會建設中的作用。

1 權責發生制政府會計職能發生變化

權責發生制政府綜合財務報告制度的建立對政府部門會計改革發揮了重要作用，也深刻影響著政府會計制度職能定位的變化，對推進政府財會改革發展起到了重要作用。從預算會計制度到政府綜合財務報告制度是政府會計職能發生的本質變化，具體表現在兩個方面：第一，財務預算和政府會計關系發生變化。權責發生制政府綜合財務報告制度改變了政府會計預算發展情況，將政府會計職能從預算體系規范中脫離出來，對推動政府財會在國家治理中更為廣泛的作用具有重要意義；第二，政府財務會計核算點和核算目標發生了變化。政府部門會計改革立足點是滿足國家財政治理和國家宏觀調控需要，會計核算重點也從對預算收支過程的控制轉變為財政資金使用權責的履行以及各項財會評價指標、問責轉變，加強了對政府部門財會管理過程的關注。

2 權責發生制政府綜合財務報告制度發展特點

第一，政府財會報告目標多方位問責的實現。政府綜合財務報告不僅包括對上級財政的問責，而且也開始面向社會公眾、部門管理人員等；第二，政府財會報告從單純預算執行到整體財務運行的管控。權責發生制政府綜合財務報告制度的改革要求分離政府部門財務會計和預算會計，從而更為清晰地反映出政府財務報告和預算報告，加強對政府整體財務情況的反映；第三，政府財務報告制度從分散到統一的發展轉變。權責發生制政府綜合財務報告制度規定政府財務報表的編訂需要以其他相關財務報表為基礎，結合相關財務資料來對各類財務經濟事項進行調整、合并管理。政府綜合財務報告是在現有分散財會制度基礎上對各類決算報表的整合，充分適應了財會信息使用者和政府綜合問責需求。

3 政府財務報告制度發展存在的問題

3.1 信息需求主體界定存在偏差

根據國際貨幣基金組織的發展要求規定，政府部門需要定期向社會公眾公開詳盡的財政信息，提升政府財政信息的透明度，建立公共財政體制。但是從實際發展情況來看，各級政府部門沒有建立完善的政府財務報告制度，政府會計不完善，只有政府預算會計，政府財會管理面對的服務對象是公共機構而不是公眾。

3.2 政府財務報告內容不完整

第一，政府部門財務報告沒有充分反映出政府部門固定資產的增減變化，也沒有對有價值的財務信息存量情況進行反映。行政事業單位固定資產沒有進行資產重估，在發展過程中存在和價值背離的現象；第二，政府財務報告沒有反映出受托管理國有企業的產權信息，由此出現了資產占用、使用和管理不明確的現象，在某種程度上加大了國有資產流失問題；第三，政府財務報告沒有全面反映出社會保障和其他政府債務，在無形中加大了政府部門的隱性債務，政府財務管理發展存在比較大的危機；第四，政府財務報告匯總合并信息不全面。政府財務報告匯總信息無法充分反映出政府部門的業績發展情況和受托責任，這些問題的存在導致政府部門財政結余情況失衡，影響了相關人員的正確決策。

3.3 政府財務報告會計基礎選擇不科學

政府財務會計確認基礎主要包括權責發生制、收付實現制，不選擇不同的會計基礎對政府部門的會計信息管理應用會產生不同的影響。政府財務報告會計預算發展長期以收付實現機制為基礎，會計基礎的選擇不符合國際組織的標準要求，且一些關聯不密切的預算收支會被忽略，無法真實地反映出政府資產應用情況。

3.4 政府財務報告數據缺乏真實性

財務報告的真實性是政府財政發展的重要內涵，財務報告信息的不客觀、不真實在某種程度上破壞了社會契約。為了保證政府財政的透明度，需要政府部門發展建立獨立的外部審計。但是從實際發生的政府財務報告審計風險來看，政府部門沒有認識到審計對民生理財發展的重要意義，雖然采取措施加強了對審計的監督管理，但是仍然存在違規操作、隱瞞不報、數據作假等問題，降低了政府財務報告的真實性。

3.5 政府財務報告缺乏公開性

政府財務報告包含政府已經發生以及未來預測的財政信息，政府財務報告公開是贏取公眾對政府信任的重要方式。我國現有行政事業單位和總預算會計預算會計報告不需要提請人代會審議，各級財政報告在匯總財務信息之后需要編制預算制定情況報告，但是從實際情況來看，這個報告中僅僅包括了匯總預算會計的一部分信息，且這些信息沒有得到細化，不利于社會公眾對政府財務報告信息的了解。

4 政府財務報告制度發展完善策略

4.1 合理明確我國政府財務報告主體

（1）基本政府主體。一級政府是政府財務報告的主體，不僅擁有獨立的財務預算權和財政權，而且還承擔管轄范圍區域內的受托責任。一級政府財務報告不僅包括全國范圍內政府財政活動報告，而且還包括各個省份的政府財務報告。

（2）政府部門主體。政府部門在承擔受托責任之后需要按照自身職能，結合社會公眾的需要來進行職能分解，設立不同的政府部門來承擔不同受托責任，包括教育、經濟、文化等各方面的責任。各個政府部門作為財務信息的使用者需要履行好自己的受托責任，為此，需要將政府部門作為政府財務報告的重要主體，使得政府部門主體能夠根據政府部門財務報告來進一步編制政府層面的財務報告。endprint

（3）政府部門所屬機構和單位主體。政府部門所屬支付和單位主體包括行政單位、事業單位、承擔委托責任的其他組織機構等，這些機構、部門是政府財務報告的第三級主體。

（4）掌管特殊財務資金的主體。政府預算中有一些資金具有專門的用途，要求專款專用，需要由專門的財務信息使用者來管理使用，因而這些掌管特殊財務資金的主體也應當作為獨立的財務報告主體。

4.2 完善政府財務報告內容

（1）合理界定政府財務報告主體。財務報告主體是報告財務所反映信息、行為的重要執行者，對政府財務報告主體的明確界定在某種程度上能夠進一步明確政府財務報告應該包含的內容。現階段，政府財務報告主體的界定標準主要有兩種：一種是按照規定分配的公共基金來作為標準；另一種是以控制或者所有權的界定為標準。前一種界定方式涵蓋預算單位，后一種界定則是在涵蓋預算單位的基礎上還包含擁有所有權或者控制權的資金、單位等。為了能夠更好地滿足公共治理的發展需求，政府財務報告主體的明確要以控制或者財務所有權為基本標準，包含預算單位、事業單位、國有控股企業、社會保障資金、預算外的資金等。

（2）拓展政府財務報告的內容。結合財政透明、公開的原則，政府財務報告今后發展需要面向社會涵蓋更多預算信息、政府財務信息、各級政府合并財務情況等。預算信息要包含政府財務活動的內外部全部資金。政府財務信息要向外部公開、披露，在條件允許的情況下還需要進行量化反應。政府會計核算范圍也需要發生相應的變化，政府會計核算不僅局限在預算資金的管理運行，而且還需要擴展到政府部門的全部資金管理活動，在包含行政核算、財政資金之外，還需要對國有企業投資、固定資產投資、政府債權債務等信息進行全面的反映。

4.3 建立政府財務報告審計鑒證制度

政府行政部門編制的財務報告和社會公眾、立法機構對財務報告的使用要求不同，為此財務報告的編制需要考慮財務報告的質量，審計機關和其他鑒定機構要對財務報告的質量進行全面的審查，保證政府財務報告的客觀、公正、合理，提升社會公共資源的利用率。現階段，政府部門財務報告的鑒證主要包括財務鑒證和管理鑒證兩種。其中，財務鑒證主要是對政府業務活動以及收支合理性提供的鑒證，具體是驗收政府財政收支是否符合預算和法律規定。管理鑒證則主要是對財務報告中能夠反映政府公共受托責任、業績績效的鑒證，對提升公共財政資金的使用效率發揮了重要作用。為了能夠更好地維護我國政府財務報告體系正常運作，需要相關人員加快建立政府財務報告鑒證機制，加快制定和政府財務報告審計相關的法律法規，在改革政府會計的同時建立一套有制約力的審計監督制度，在審計監督制度的應用下規范政府審計工作。

4.4 實現權責發生制的漸進變革

現階段，我國政府預算執行報告以收付實現制為基礎，但是在社會公共管理環境的變化下，政府財政會計信息使用者對政府管理提出了績效評價的要求，為此，政府部門會計改革發展加強了對能夠反映經濟實質的權責發生制的關注。和收付實現制相比，權責發生制在評估政府公共管理績效和提升政府財政管理效率上發揮了重要作用同時還能夠提升政府財政管理透明度，有效反映政府履約責任。

4.5 建立對外報告制度

政府財務報告對反映政府部門財務情況、運營發展績效、現金流量等方面發揮了十分重要的作用，不僅能夠為政府財務報告內部使用者的管理提供重要信息參考，而且也能夠幫助政府財務信息外部使用者了解政府履行受托責任情況提供重要依據。對于政府財務信息的外部使用者來講，信息公開是十分重要的，為此，就需要相關人員加快建立政府財務報告對外報告制度，通過對外報告制度的建立以期實現以下幾個發展目標：第一，實現對外報告的法制化發展。通過專門的法律將財務信息公開作為政府部門必須履行的義務，使得政府部門的對外報告有法可依；第二，以詳細的法律條款規范財務信息主體、類別、內容、時間等，保證各類財務信息的公開有序；第三，拓展對外財務報告的對象，使得對外財務報告對象不僅包括立法機關，還需要包含社會公眾；第四，通過多樣化的方式降低政府財務信息獲取的成本。

5 結 論

綜上所述，伴隨我國社會主義市場經濟體制的完善，公共財政框架和預算管理制度改革得到了深入發展，政府職能轉變和民主化發展進程加快，政府部門現行預算財務會計改革變得十分重要，在具體操作上需要徹底改革現行的預算會計制度，打造規范、科學的政府會計體系，并結合改革變化革新政府預算財務會計內容。

參考文獻：

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