《建設項目檔案管理規范》（修訂稿）的解讀

王英瑋

建設項目檔案（簡稱項目檔案）是由建設項目文件轉化而來的，是建設項目在立項、招標投標、勘察、設計、設備材料采購、施工、監理、檢測、試生產及竣工驗收等過程中形成的文字、圖表、聲像、電子等形式的文件中具有證據和參考利用價值的“精華”部分。從理論上講，建設項目檔案是圍繞著各種建設項目的全生命周期形成的有價值的項目文件集合，是建設項目的原始記錄，其中包括模擬記錄形態（如文字、圖表、聲像）的項目檔案與數字記錄形態的項目檔案等。從檔案業務工作實踐角度上講，建設項目檔案是指經過鑒定、整理并歸檔的項目文件集合。根據《中華人民共和國標準化法》（2017年11月4日修訂）的規定，《建設項目檔案管理規范》（修訂稿）（DA/T28）（以下簡稱“修訂稿”）屬于行業標準中的推薦性標準。該標準于2002年11月29日首次發布，原名《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》（DA/T28—2002），是國家檔案行政管理部門鼓勵采用的行業推薦性標準之一。本文就該標準修訂稿的主要特點、內容、思想亮點等進行一些解讀，供大家在實際工作中參考。

一、修訂稿的主要特點

與首次發布的《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》（DA/T28—2002）相比，修訂稿主要體現出如下幾個特點。

（一）注重標準編寫及表達方式的統一性和規范性

統一性是對各種類型標準編寫和表達方式提出的最基本要求。修訂稿的結構排列、文體措辭、術語使用及表達形式，均達到了《標準化工作導則第1部分：標準的結構和編寫》（GB/T 1.1—2009）的標準化要求。而首次發布的標準文本中，卻存在著一些不符合“統一性”要求的地方。如，標準的標題為“國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范”，但在術語解釋之中卻沒有與之相對應的術語概念（如國家重大建設項目、國家重大建設項目文件、國家重大建設項目檔案等），使標準的適用存在一定的模糊性；再如，“文件”“材料”“資料”等混用，術語的表達方式缺乏嚴謹性。

（二）注重標準的主體要素表達的全面性

修訂稿的主體要素由“國家重大建設項目檔案”調整為“建設項目檔案”。這種變化使該標準的適用范圍和作用領域得到了有效延伸，對從整體上保證國家各種建設項目檔案的質量，具有十分重要的指導、引導和規范價值。DA/T28—2002的主體要素是“國家重大建設項目檔案”，對國家級重大建設項目檔案和地方級重大建設項目檔案及其他影響很大的建設項目檔案的管理具有規范和引導作用；而對于一般性的建設項目檔案的規范、引導作用卻成為空白點。修訂稿將標準的主體要素調整為“建設項目檔案”后，有效地填補了這一空白點，使檔案行政管理部門及相關建設單位、業主單位在開展建設項目檔案管理實踐中獲得了重要的業務標準依據。

（三）注重標準編寫的整體協調性

修訂稿在編寫過程中充分注意到了與已經發布的標準文件在內容和要求方面的整體協調性。它與《科學技術檔案案卷構成的一般要求》《技術制圖復制圖的折疊方法》《電子文件歸檔與管理規范》《照片檔案管理規范》《電子文件管理系統通用功能要求》《紙質檔案數字化技術規范》《數碼照片歸檔與管理規范》等標準文件之間，保持了良好的整體協調性。

（四）注重標準中術語梳理和表達的全面性、準確性

修訂稿刪除了原標準中的“3.6項目竣工文件”，有效避免了術語定義方面的重復性；將原來的13個術語增加到19個，并實現了每個術語的漢英對照；術語表達的簡潔性也得到了進一步提升。新增加的術語及定義包括：1、分部工程parts of project（指按工程的部位、結構形式的不同等劃分的工程項目）；2、項目法人project le？ gal person（指由項目投資者或由投資者代表組成的對項目全面負責，依法具有民事權利能力和民事行為能力并獨立享有民事權利、承擔民事義務的社會組織）；3、建設單位construction unit（指對項目實施履行組織管理的并在項目建設過程負總責的組織。一般指項目法人、項目投資方組建的項目建設管理單位、受委托的項目管理公司等）；4、參建單位participant unit（指參與某一項目建設并對該項目質量承擔特定法律責任的所有單位，主要包括勘察、設計、施工、監理、檢測、設備制造等單位）；5、項目電子文件electronic records of project（指在數字設備及環境中生成，以數碼形式存儲于磁帶、磁盤、光盤等載體，依賴計算機等數字設備閱讀、處理，并可在通信網絡上傳送的記錄和反映項目建設和管理各項活動的文件。包括文本電子文件、圖像電子文件、圖形電子文件、視頻電子文件、音頻電子文件等）；6、項目電子檔案electronic archives of project（指具有參考和利用價值并歸檔保存的項目電子文件。項目電子檔案由內容、結構和背景組成）；7、項目全宗卷project archives de？ scriptive file（檔案管理機構在管理某一項目檔案過程中形成的，以項目為單位，由說明項目檔案管理情況的有關材料組成的專門案卷）。此外，在術語表達的準確性和術語排列順序的科學性方面，都更加規范。如將“項目前期文件”“項目施工文件”“項目監理文件”等術語表達簡化為“前期文件”“施工文件”“監理文件”等。

二、修訂稿的新增內容和主要亮點

與首次發布的《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》（DA/T28—2002）的內容相比，修訂稿主要發生了如下幾個方面的內容變化。

（一）增加了建設項目檔案工作組織體系和工作職責、制度體系建設等方面的新內容

這是該標準修訂的一大亮點。修訂稿的第5章“項目檔案工作組織體系及工作職責”中，通過2個第一層次條、7個第二層次條、13個第三層次條，明確了建設項目檔案工作的組織體系和項目檔案工作職責。關于“項目檔案工作組織體系”，修訂稿對建設項目檔案工作的領導方式、管理機構、人員配置、人員素質、隊伍建設、管理網絡和管理機制等，均提出了明確要求。建設單位應明確項目檔案工作的分管領導（明確的領導分工，是確保項目檔案工作正常開展的必要前提），應設立與項目建設管理相適應的檔案管理機構，并配備滿足項目檔案工作需要的檔案人員（檔案管理機構和合理的檔案人員配置，是項目檔案工作開展的必要組織基礎）；建設單位有關部門、各參建單位應指定專人負責項目文件的收集、整理和歸檔工作（相關部門和參建單位有專人負責項目文件的日常管理，是保證項目檔案質量的關鍵環節）；檔案人員專業素質和職業操守應適應項目檔案工作的需要；檔案人員應經過專業培訓，保持相對穩定（穩定的、有專業職業素養、經過專業培訓的檔案人員隊伍，是項目檔案管理工作健康開展的必要條件）；建設單位應建立以檔案管理機構為核心，各相關部門和參建單位為基礎的項目檔案管理網絡，建立溝通協調機制（以檔案管理機構為核心、以各相關部門和參建單位為基礎的檔案管理網絡和有效的溝通協調機制，是保證項目檔案工作動態有序開展的成功實踐經驗體現）。endprint

修訂稿對“建設單位檔案工作職責”提出了6項標準化要求，即“貫徹執行國家有關項目檔案工作的法律、法規和標準規范”“根據項目建設管理實際情況，制定項目檔案各項管理制度、管理規范、管理程序，加以監督實施并適時修訂完善”“項目檔案工作經費納入預算管理，為項目檔案工作的開展提供滿足需要的經費和工作條件”“與參建單位簽訂合同、協議時，應設立專門條款，明確規定項目文件管理責任。包括項目文件形成的質量要求、歸檔范圍、整理標準、歸檔時間、歸檔套數、介質、格式、合同解除后項目文件的處置及違約責任等內容。監理合同條款還應明確監理單位對施工文件完整性、準確性的審查責任”“建設單位對參建單位進行合同履約考核時，應對項目文件管理條款的履行情況做出評價。合同款支付審批時應審查項目文件的歸檔情況”“建設單位應將項目文件歸檔納入項目建設計劃、各項管理程序及相關人員的崗位職責并進行考核”“建設單位應將項目檔案信息化納入項目管理信息化建設，統籌規劃，同步實施”。這6項要求，是在總結我國建設項目檔案管理成功經驗的基礎上做出的。體現了“法規遵從”“規范管理”“動態管理”“計劃管理”“合同約束”“三納入”“與信息化協同”等較為先進的項目檔案治理思想。

修訂稿對“建設單位檔案管理機構職責”也提出了7項標準化要求。即“組織實施本項目的檔案工作制度和規范標準。對參建單位制定的針對該項目的文控制度、標準體系與建設單位文件管理標準體系的符合性進行審查”“對本單位有關部門和參建單位項目文件的收集、整理和歸檔工作進行監督、指導和考核”“參加項目建設的重要會議、重大活動、設備開箱驗收、項目建設各階段、交（竣）工驗收”“負責對應歸檔項目文件整理的規范性進行審查”“負責項目檔案收集、整理、保管、鑒定、統計、利用和移交工作”“對項目管理人員和檔案人員開展檔案業務培訓，提高實現目標的意識和能力”“按相關規定向檔案行政管理部門和主管部門報送項目檔案登記表”等。為建設單位檔案管理機構建設和職責履行，提供了有效的對標依據。

修訂稿的第6章“項目文件管理要求及職責”，明確提出了項目文件管理的通用要求和項目文件管理職責。這一章以“項目文件和檔案全生命周期”管理理論為指導思想，對建設單位各部門、各參建單位及相關人員的項目文件管理要求和需要履行的職責，提出了標準化要求。修訂稿規定：建設單位各有關部門、各參建單位應配備專人或指定人員負責項目文件管理工作，應配備符合安全保管要求的設施設備，確保項目文件的安全保管；建設單位各有關部門、各參建單位機構和人員變動時，應及時清點交接項目文件；因一方違約或其他因素導致合同中止或解除合同的，已完工程形成的項目文件，應向建設單位或總承包單位移交。

修訂稿對“建設單位各有關部門項目文件管理職責”的要求是：根據各自的工作職責將本部門產生和獲取的項目文件進行收發、登記、積累；負責本部門職責范圍內形成項目文件的收集、整理和歸檔工作；工程（技術）部門負責對勘察設計、監理、施工、檢測等文件的完整性、準確性、系統性進行審核，并形成記錄。對“參建單位項目文件管理職責”的要求是：編制項目文件控制體系相關文件，報建設單位檔案管理機構審查；按合同或協議約定負責所承擔工程或任務文件的收集、整理和歸檔工作；監理單位負責對施工文件的完整性、準確性、系統性進行審核，并形成記錄；項目實行總承包的，總承包單位負責項目總承包范圍內項目文件的收集、整理和歸檔工作的統籌協調。各分包單位負責其分包部分文件的收集、整理，并提交總承包單位匯總，或在總包單位協調下直接向建設單位檔案管理機構歸檔。

制度體系建設是建設項目檔案工作的科學有效進行的必要前提條件之一。修訂稿的第7章，對“制度體系建設”提出了具體的標準化要求。主要包括：項目法人機構組建完成后，應及時制定項目檔案工作制度和項目文件管理制度，在實施過程中及時調整、補充和完善；項目開工前，建設單位應編制項目文件管理規范，經建設單位有關職能部門、質量監督單位及設計、施工、監理單位專家評審通過后由建設單位簽署發布；建設單位應制定項目檔案管理辦法、項目文件形成和歸檔的控制措施及項目檔案的保管、保密、利用等制度，并根據國家或行業的項目檔案規定制定項目檔案分類方案、歸檔范圍、項目檔案整理細則等技術規范，項目檔案分類方案應與項目檔案接收單位的分類編號體系相一致；各參建單位應依據建設單位的項目文件管理規范制定項目文件控制體系文件。此外，修訂稿還對“項目文件管理規范應包含的內容”，提出了規范化要求。即“項目文件格式、紙張質量、編制要求、編制方法、編號體系及文件的登記、分發、歸檔要求等”“竣工圖的編制主體、編制程序、編制要求”“圖像電子文件和視頻電子文件的拍攝主體、拍攝階段、拍攝內容、拍攝范圍、節點（部位）、技術參數、并制定相應的程序文件”“項目文件控制體系的運行機制（動力機制、約束機制、反饋機制、持續改進機制）”等。

（二）增加了建設項目文件管理的標準化內容

這是該標準修訂的第二個亮點。修訂稿的第8章“項目文件管理”，按照“項目文件形成——竣工圖編制——項目文件的收集——項目文件的整理——項目文件的歸檔”順序，系統提出了每項文件管理活動的標準化要求。同原標準相比，其系統性、完整性、可操作性、規范性和科學性等都得到了顯著改善。更加方便了各建設單位、參建單位在項目文件管理實踐中的適用。

修訂稿對建設單位及各參建單位的項目文件形成提出了三個方面的標準化要求，即“應按照國家或相關行業要求編制項目文件。項目文件應符合國家或行業有關項目管理、勘察、設計、施工、監理、檢驗、檢測、鑒定等方面的技術規范、標準和規程的要求。”“項目文件應格式規范、內容準確、清晰整潔、編號和簽字蓋章手續完備，并滿足耐久性要求。”“歸檔的項目文件應為原件。因故無原件的，應歸具有憑證作用的復印件。”

（三）對竣工圖的編制提出了更加具體的規范化要求

修訂稿對竣工圖的編制范圍、編制時間、編制主體、質量要求、竣工圖章和簽署的要求、更改要求等方面的規范，更為具體、明確。其中，編制范圍——各項新建、擴建、改建、技術改造、技術引進項目。編制時間——在項目竣工時要編制竣工圖。編制主體——應由施工單位負責編制，如行業主管部門規定設計單位編制或施工單位委托設計單位編制竣工圖的，應明確規定施工單位和監理單位的審核和簽認責任；建設單位應負責或委托有資質的單位編制項目總平面圖和綜合管線竣工圖。質量要求——竣工圖應完整、準確、清晰、規范，修改到位，真實反映項目竣工驗收時的實際情況。竣工圖章的加蓋和簽署要求——按施工圖施工沒有變動的，可由竣工圖編制單位在施工圖上加蓋并簽署竣工圖章；一般性圖紙變更及符合杠改或劃改要求的變更，可在原圖上更改，加蓋并簽署竣工圖章；涉及結構形式、工藝、平面布置、項目等重大改變及圈面變更面積超過35%的，應重新繪制竣工圖，重繪圖按原圖編號，末尾加注“竣”字，或在新圖圖標內注明“竣工階段”并簽署竣工圖章；重新繪制竣工圖——施工單位重新繪制竣工圖，新圖的圖簽應包含：施工單位名稱、圖紙名稱、編制人，審核人，原圖號+（竣），編制日期。同一建筑物、構筑物重復的標準圖、通用圖的處置——可不編入竣工圖中，但應在圖紙目錄中列出圖號，指明該圖所在位置并在編制說明中注明；采用同一標準圖、通用圖進行施工和安裝的不同的建（構）筑物、機組等且沒有發生變更的，可編制一套通用的竣工圖；施工、安裝過程中發生變更的，應對變更的部位單獨編制竣工圖。竣工圖圖幅應按《技術制圖復制圖的折疊方法》（GB/T 10609.3-2009）要求統一折疊。endprint

關于竣工圖的更改方法，修訂稿提出了6項規范化要求。具體是：1、文字、數字更改一般是杠改；線條更改一般是劃改；局部圖形更改可以圈出更改部位，在原圖空白地重新繪制。2、利用施工圖更改，應在更改處注明更改依據文件的名稱、日期、編號和條款號。3、無法在圖紙上表達清楚的，應在標題欄上方或左邊用文字說明。4、圖上各種引出說明應與圖框平行，引出線不交叉、不遮蓋其他線條。5、有關施工技術要求或材料明細表等有文字更改的，應在修改變更處進行杠改。當更改內容較多時，可采用注記說明。6、新增加的文字說明，應在其涉及的竣工圖上作相應的添加和變更。

（四）增加了建設項目電子文件與項目電子檔案管理的規范化內容

根據維護項目檔案的完整、準確、系統、有效、安全，滿足項目建設管理和運行維護等活動在證據、責任和信息等方面的需要，修訂稿在第10章中新增了“項目電子文件與項目電子檔案的管理”的規范化要求。這也是修訂稿的一大亮點。修訂稿對“電子文件和檔案管理信息系統”“項目電子文件的形成與辦理”“電子文件的歸檔”“項目電子檔案管理”“項目檔案數字化”等，提出了明確的規范化要求。

關于電子文件和檔案管理信息系統，修訂稿要求：建設單位可通過建立專門的電子文件管理系統來統一管理電子文件，也可通過具有對電子文件及其元數據進行的分類組織、鑒定處置、格式轉換/遷移等功能的項目管理信息系統或檔案信息管理系統來管理項目電子文件；建設單位檔案管理機構應建立檔案信息管理系統，以通過系統接收和管理已歸檔的項目電子文件。并對項目電子文件管理系統的功能、項目檔案信息管理系統的功能及保密和安全等級要求、執行規范等，提出了明確的技術要求。

關于項目電子文件的形成與辦理，修訂稿要求參見《電子文件管理暫行辦法》（中辦國辦廳字〔2009〕39號）的要求執行；項目電子郵件的撰寫、傳遞應符合《公務電子郵件歸檔與管理規則》（DA/T 32-2005）的要求；各參建單位采用電子簽名等技術手段時，電子簽名資格的注冊和認證應當得到建設單位的認可；不同類別的電子文件數據格式應易于識讀、遷移和長期保存，應采用《電子文件歸檔與管理規范》（GB/T18894-2002）規定的通用格式；圖像電子文件、視頻電子文件應主題突出、曝光準確、影像清晰；對反映同一內容的圖像電子文件應選擇有代表性的圖像輸出照片。明確了各單位項目電子文件的管理主體是其形成部門。

關于電子文件的歸檔，修訂稿對歸檔范圍、歸檔方式、整理方法、數據格式、鑒定和檢測、存儲方式、著錄要求等，提出了明確的技術要求。項目電子文件歸檔一般采用物理歸檔；項目電子文件整理時，應分別組成多層級文件信息包；項目電子文件形成時的數據格式不能為檔案部門項目檔案信息管理系統讀取時，應當轉換為項目檔案信息管理系統可讀取的數據格式，原格式與轉換后格式同時存放在文件信息包中；項目電子文件完成整理后，由形成部門負責對文件信息包進行鑒定和檢測；項目電子文件信息包經過形成部門鑒定和檢測后，由相關責任人確認歸檔，賦予歸檔標識；采取離線方式歸檔時，應將帶有歸檔標識的電子文件拷貝至耐久性好的存儲介質上，存儲介質應設置成禁止寫操作的狀態；存儲電子文件的介質或裝具上應貼有標簽；項目電子文件歸檔時應由檔案管理機構進行檢驗，并填寫《歸檔電子文件移交、接收檢驗登記表》，檢驗合格后，填寫《電子檔案移交與接收登記表》，辦理交接手續。

關于項目電子檔案管理，修訂稿對項目電子檔案的接收、整理、保管、有效性保證、鑒定和利用，接入內部網的項目檔案信息管理系統，格式轉換等，提出了技術規范要求，并對需要參照執行的相關標準和規范性文件進行了明確指向。

關于項目檔案數字化，修訂稿對項目檔案的數字化范圍、委托方的責任要求、需要執行的數字化技術規范等，提出了明確的管理和技術要求。

（五）增加了建設項目檔案驗收的規范化要求

修訂稿的第11章對項目檔案驗收工作提出了規范要求，明確了項目檔案的驗收條件、驗收準備工作的具體內容。申請項目檔案的驗收應具備4項條件：1、項目主體工程和輔助設施已按照設計建成，能滿足生產或使用的需要；2、項目試運行指標考核合格或者達到設計能力；3、完成了項目建設全過程文件材料的收集、整理與歸檔工作；4、基本完成了項目檔案的分類、組卷、編目等整理工作。項目檔案的驗收準備工作內容包括：建設單位在全面自檢的基礎上，提交檔案驗收申請報告，其主要內容包括：項目建設及項目檔案管理概況；保證項目檔案的完整、準確、系統所采取的控制措施；項目文件材料的形成、收集、整理與歸檔情況，竣工圖的編制情況及質量狀況；檔案在項目建設、管理、試運行中的作用；存在的問題及解決措施。建設單位應準備的驗收佐證材料包括：檔案管理規章制度；檔案業務指導的相關記錄；檔案分類編號方案；檔案檢索工具；項目劃分表；招投標、合同、設備清單；檔案編研、利用材料；檔案檢查（咨詢）、預驗收意見，及整改情況。

綜上所述，修訂稿對進一步提升我國建設項目檔案管理的規范化、標準化和科學化整體水平，對有效維護新建、改建、擴建和技術改造等建設項目檔案的整體質量，更好地滿足項目建設管理和運行維護等活動在證據、責任和信息等方面的需要，為國家和建設單位積累檔案財富和檔案資產，均具有非常重要的現實意義和工具價值。如果能夠在術語定義方面、項目電子文件的規范范圍方面作進一步的修訂和完善，澄清“項目文件”和“項目檔案”、“項目電子文件”和“項目電子檔案”之間的“因素與集合體”關系，并依據項目電子文件和電子檔案所需要解決的矛盾及應當遵循的電子文件和電子檔案的運動規律，有效擴大和調整項目電子文件的歸檔范圍，則會進一步提升該標準的實踐價值。

參考文獻：

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[4] DA/T28-2002國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范，北京：國家檔案局，2002。

[5]建設項目檔案管理規范（修訂稿），北京：國家檔案局，2016。[2018-1-10]https：//wenku.baidu.com/view/ 211d4713f705cc17542709bd.html。

[6] GB/T 50328-2001建設工程文件檔案整理規范，北京：中華人民共和國建設部、國家質量技術監督局，2001。

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院endprint