互聯網外賣食品安全監管新模式研究

王一歡+錢子儀+胡露玲+陳佳

近年來隨著“互聯網+”風生水起，“大眾創業，萬眾創新”的號召深入人心，網絡逐漸由引領高端科技前沿轉變為惠民利民的大眾化服務，真正走進千家萬戶，與百姓的物質生活休戚相關。“互聯網+飲食”構成的網上訂餐模式現如今已成為常態化的現象。不同于傳統餐飲業，它以互聯網為媒介，以網絡、即時通訊、電話等方式在線即時訂餐，并由專人進行配送。具有及時性、互動性和靈活性，備受上班族，學生等大眾群體青睞。

伴隨而來的是網上外賣食品安全問題頻發，在全球化的趨勢下，任何一個地區的食品安全問題都可能引發整個人類的生命健康以及全球經濟危機。然而我國目前仍處于社會主義市場經濟發展的初級階段，針對實體餐飲行業的法律不能完全適用于網絡外賣的食品安全事件，針對互聯網外賣食品安全的資質審查機制薄弱，政府監管部門間存在職能交叉、推矮扯皮等問題，長此以往，互聯網外賣食品問題便成為互聯網外賣發展的掣肘。

目前我國網絡外賣的食品安全監管采用的是政府作為單一主體進行監管的模式。政府作為主要的監管主體，有必要在市場準入、經營服務、價格機制等方面對網絡平臺與外賣商家的行為進行規范與管理。但值得注意的是，與傳統餐飲行業的食品安全監管不同， 網絡外賣食品安全監管存在著更多的特殊性與復雜性， 僅僅依靠政府監管部門的力量，很難達到滿意的監管效果。

一、網絡外賣食品安全監管的特殊性

網絡外賣商家的經營形式、數量和分布特點使網絡外賣食品安全監管具有更多特殊性。網絡外賣市場中外賣商家數量龐大，但大多規模小、分布分散，許多外賣商家沒有實體店或店鋪位置隱蔽。這些特點大大降低了商家的食品安全違法成本，導致大量無序經營和違法現象。一方面，由于人員、經費、時間等方面的限制，加上網絡外賣商家違法活動的分散性和流動性的特點，政府很難對所有外賣商家的經營資質、衛生條件等一一進行監管，位置偏遠和店鋪隱蔽的商家往往能僥幸逃避政府的日常監管。另一方面，網絡外賣商家的多、小、亂、雜，也導致了政府在監管過程中獲取信息的困難。消費者在權益受到侵犯時，很難與網絡平臺和外賣商家直接交涉，還要付出更大的監督和維權成本。因此，很多消費者在遇到食品安全問題時，并不會向政府監管部門投訴或舉報，政府難以獲得商家的真實信息和違法事實。這種信息不暢削弱了政府監管的及時性和高效性，也造成了責任追究的困難。

二、網絡外賣食品安全監管的復雜性

網絡外賣行業在我國處于新興發展階段，仍然是一種粗放式的、以擴大市場規模為主的增長模式。政府在行業發展初期并沒有對其中的食品安全問題產生足夠的重視，既沒有對外賣商家實行實名登記，也沒有對外賣商家的營業執照和許可證等進行嚴格審查。政府的初期審查不嚴導致了許多問題，致使大量沒有經營資質的商家進入市場、違法違規經營，嚴重侵害了消費者的權益。這些問題經過時間發酵變得更加復雜，使得政府對外賣商家的食品安全監管更加困難。另一方面，網絡外賣相關主體間的多重關系與食品安全問題的多環節特點也使得監管更加困難。 由于“餓了么”等網絡外賣平臺的介入，網絡外賣的相關主體更加多元，涉及到網絡外賣平臺、外賣商家、消費者，等等。 網絡外賣平臺為增加經濟效益，更關注的是網絡外賣食品的銷售數額而非食品質量，因此平臺對商家的經營資質與條件往往審查不嚴，對其經營服務活動也疏于監管，再加上食品安全問題涉及到食品的食材來源、生產加工、流通、消費等多個環節，這就使網絡外賣的食品安全監管更具復雜性。

三、政府對網絡外賣食品安全監管的局限性

網絡外賣市場中存在大量外部性和信息不對稱現象，為保障公共安全和實現公共利益，政府必須通過剛性約束手段對網絡外賣食品安全進行監管。但受到自身條件和外部環境的多重限制，當前我國政府在網絡外賣食品安全監管方面呈現出“碎片化”特點和局限性。

一方面，政府監管缺乏具體明確的法律法規依據和配套的實施細則，在出現網絡外賣食品安全問題時，有關的食藥、質檢、工商、衛生等不同部門都可能介入監管，從而導致政府職能交叉、多頭監管的混亂，甚至造成推諉責任、監管缺位的現象，降低了政府監管的效率和效能。

另一方面，政府監管部門的資源和力量是有限的，政府監管部門受到經費、技術、人員等方面的限制， 往往在網絡外賣食品安全監管方面投入不足、技術落后，無法進行有效的監管，從而出現政府監管失靈的現象。 此外，由于缺乏有效的績效考核和問責機制，政府對網絡外賣的食品安全監管工作大多具有突擊性特點，一些政府工作人員在檢查和執法過程中態度敷衍、工作表面化、怠于履行監管職責，這就進一步削弱了政府的監管力量。

在分析了先階段的相關調查成果，實地觀察多家網上外賣制作過程，了解相關商家及平臺及政府部門的運作后，我們著手于目前網絡外賣監管的幾大痛點和特質，運用采訪相關專家以及借鑒此方面先進國家及地區的做法，提出數條有助于網絡外賣監管的建議以此充實網絡外賣監管的研究，促進南昌地網絡食品安全發展。

四、明確網上訂餐第三方平臺提供者的義務

第三方平臺應承擔監管職責是應有之義。但淘寶網，天貓網，亞馬遜網等一些傳統的 C2C 平臺也無法保證也無法擔保所有入駐商戶的誠信度，所以外賣平臺也很難擔保所有入駐餐飲商家的食品安全。新《食品安全法》第 62 條第一款規定了網絡食品交易第三方平臺提供者應當對入網食品經營者進行實名登記，明確其食品安全管理責任；依法應當取得許可證的，還應當審查其許可證。這一條賦予了第三方平臺審查實名登記和許可證的義務，對應于食品安全監管的事前監管，這種審查義務是有限度的，平臺提供者沒有能力和義務對網絡經營者們進行身份的實質審查，在“互聯網+”時代的治理思路應當通過政府，企業和社會組織協同供給食品安全信息，以及有專門的擔保機構擔保食品安全信息，填補第三方平臺虛擬審查的缺漏。

五、提供消費者維權便利

網上訂餐本質上屬于小金額交易，消費者在考量舉證成本和舉證難度后往往會放棄維權。理想情況下消費者對所有不法網上餐飲企業進行舉報和訴訟會起到震懾作用，但實際情況往往在時間成本和舉證成本乃至高昂的訴訟費下，消費者往往不了了之或者選擇私了。網上點餐食品安全問題的維權，未來可以向以下三條路徑演變：首先是相關部門要積極受理消費者投訴，比如消費者協會或者市場監督局等部門，這些部門要為消費者提供取證，檢測等幫助。其次是需要強調經營者的舉證責任，尤其是經過消費者投訴的這類商家。最后是消費者自身要有維權意識和保留證據的意識，各類外賣單，就餐憑證妥善保管好。網上訂餐最好做好網頁截屏工作，增強維權意識。endprint

六、公眾參與：推廣“吹哨人”制度完善食品安全監管

“吹哨人”制度的核心是企業員工，也可以稱為“深喉”（ Deep Throat），上海市市場監督管理局在 2016 年 2 月 19 日發布的新食品安全投訴舉報獎勵辦法中明確引入“深喉”一詞，為鼓勵更多舉報人尤其是企業內部的“深喉”舉報，新獎勵辦法還首次明確，屬于食品生產經營單位內部舉報的，獎金所占對應案件認定貨值金額的比例，可在原來的獎勵基礎上再上浮 1%到 2%。“吹哨人”制度可以填補政府在食品安全領域的信息匱乏和滯后，極大的提高了食品監管的效率；同時能架起公眾溝通的橋梁，這種方式可以緩和公眾的急躁和不安情緒，起到了安全閥的作用，避免了集體上訪和群眾鬧事等極端行為，這對于社會的穩定來說無疑是有益的。食品安全的保障除了政府的監管責任，還需要靠社會形成合力，形成政府，企業，消費者等多元協作，真正貫徹落實嚴密高效，社會共治的食品安全治理體系。

七、結合“互聯網+ ”改革食品生產許可審批制度

在食品生產許可審批制度改革中，全面推行食品生產許可電子證書，在簡化行政審批手續、壓縮審批時限的同時，加強審批環節監管。強化信息網上公示，建立健全證后監管制度。監管部門在企業獲證一個月內對進行復核性檢查。獲證一年內對其上市的產品進行隨機性抽查。獲證一年以上的實施常規性監管。鼓勵和引導企業構建大數據監管模型，公示更多生產經營過程、設施及銷售物流數據，使食品安全監控的不同階段的數據無縫銜接，對食品的注冊、生產層層嚴格把關，對銷售情況隨時隨地跟蹤抽檢。

八、在食品安全網格化監管的基礎上推行信息化監管的新模式

建立“互聯網 + 基層監管網格”，將監管、協管人員實施網格化責任區域劃分，定崗定位細化到各社區、各村、各街道。在嚴格落實定期巡查和屬地監管責任的基礎上，將網格化監管與互聯網技術相結合，實現“互聯網 + 移動監管平臺”， 構建集數據中心、遠程監管、現場執法為一體的綜合性平臺，分為企業端和監管端。企業使用企業端可以查看相關法規、行業動態等信息，并按規定將需登記上報的數據、票據，通過照片、文字等方式上傳。監管端供監管人員、執法人員、協管員、信息員等使用，依托無線網絡、GPS 定位、移動終端等技術，實現精準定位和移動執法。監管人員將巡查過程形成“數據采集→錄入→上報→分流→問題處理→反饋→歸檔”信息化處理系統，并讓企業負責人電子簽名確認，確保食品質量源頭可溯、流向可追、問題可控。對企業違法行為和巡查中發現的疑難問題現場取證，實時上傳到網格管理系統和局域監管平臺，管理人員及時安排專業人員指導協助解決問題，實現從傳統監管向快捷、精準、高效的信息化監管轉變。

在此基礎上全面升級企業信用監管系統，構建信用分類監督機制，對企業按風險度、誠信度分級實施監管。對守信企業、基本守信企業以激勵與幫扶為主，對失信企業、嚴重失信企業建立懲戒與淘汰機制，切實提高企業產品質量水平和市場競爭力。

九、我國互聯網監管試行與創新

1.食品安全監管模式創新

湛江市食品藥品監督管理局結合實際，探索施行了信息化監管新模式，通過編織一張大“網”、搭建兩個平臺、組建“三員共管”的“1+2+3 模式”。它的理論基礎是基于美國學者 R.M.Linden 提出的無縫隙政府（seamless government）理論，運用到食品安全監管中就是要避免權力真空現象的出現和消滅食品安全監管死角，做到涵蓋社會生活各方面的全程監管。具體到湛江市提出的一張大“網”，主要是將全市 121 個鄉鎮分為三級網格，各級網格之間實現信息共享，確保了監管的有序和公開。“兩個平臺”，即與省局“智慧食藥監”基礎平臺對接上傳數據，以及繼續開發完善“掌上 FDA”APP 平臺來進一步提升監管效能，掌上“FDA”被稱為指尖上的法律顧問，在掌上“FDA”中設置的普法宣傳欄可以隨時更新干部業務知識，強化食品監管。

2.食品安全檢測技術創新

當風險成為一種社會問題時，科技就扮演著至關重要的角色。建立云計算為基礎的食品安全監管中心成為各地的監管趨勢，這種監管信息化遵循這樣的步驟：首先是根據實際搭建信息化的網絡平臺，其次是研發食品安全質量檢測的系統軟件交由人員備案信息庫，再次是組建專業的即有食品安全監管經驗又精通互聯網知識的人才團隊，定期的培訓，最后公眾可以隨時在信息查詢系統上進行互動。這類信息技術在食品安全監管領域做的比較突出的是北京市。從 2013 年起，北京就為食品安全基層執法監測站點都配備了倍肯出品的網絡版食品安全快速檢測設備，這套設備不僅便攜而且具有數據實時傳遞功能，可以將檢測結果第一時間上傳到市級風險監控中心。這套檢測設備的創新之處在于將光度比色法、酶聯免疫技術、上轉發光等技術融為一體，并結合了互聯網技術，最終形成上傳下達的實時監管網絡。北京市的“數碼防偽追溯系統”和“電子臺賬管理平臺”也推動了食品安全監管的科技進程。

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[9]茅瑩.“互聯網+”時代網絡食品交易第三方平臺提供者的法律責任——以第三方網絡外賣平臺為例.經濟與法（2016年15期）.

課題負責人：王一歡，財稅與公共管理學院

課題組成員：

錢子儀，會計學院

胡露玲，財稅與公共管理學院

陳佳，財稅與公共管理學院

指導教師：

李勝，講師職稱，財稅與公共管理學院

注：此文為江西財經大學大學生創新創業訓練計劃項目，項目編號：201710421198

課題負責人：王一歡；課題成員：錢子儀，胡露玲，陳佳。指導教師：李勝endprint