“三權分置”背景下農地經營權流轉的難題及解決路徑探析

□楊秀琴

（廣東省社會科學院 廣東 廣州 510610）

農地“三權分置”改革是繼家庭聯產承包責任制后，農村改革又一重大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善。農地“三權分置”是將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行。放活經營權是實施“三權分置”的重點，而經營權的合理流轉是放活經營權的必要前提。

我國農地流轉自20世紀80年代初就已經在實踐中出現了。為了規范農地經營權流轉，鼓勵各地有序推進農地經營權流轉，開展多種形式農地適度規模經營，我國2016年出臺《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，從國家制度層面上允許了農地經營權流轉。理論上，農地經營權流轉將擴大我國農地經營規模，改變農地的經營方式、經營類型，構建新型農業經營體系，增強土地資源的流動性，提高農地產出效益和利用效率，實現農地資源配置的帕累托改進。但是，近兩年我國農地流轉速度下降，流轉增長規模減小。在鄉村振興發展的新時期，如何更好地推進農地經營權流轉，更好地發揮農地經營權流轉效益是需要進一步研究的問題。

1 農地流轉發展的概況

我國農地流轉在農地利用實踐中早已產生，但因我國人多地少，土地承擔著農民生活生存的基本保障功能，農地流轉產生發展受產權模糊、土地行政性調整等因素的約束，多年來農地流轉發展緩慢，在較長時期內，我國土地流轉的規模保持穩定，一般占家庭承包耕地面積的4.5%左右[1]。在農地流轉發展較快的廣東省，2002年耕地流轉面積也僅為33萬hm2，僅占全省耕地的9.5%[2]。我國早期的農地流轉主要發生在農村二三產業比較發達、農民非農就業和收入比較穩定的沿海發達地區和各大中城市郊區；欠發達地區因為農民就業門路少、農民收入對土地依存度高，較少發生農地流轉[2]。因此，與經濟落后地區相比，經濟發達地區的農地經營權流轉更頻繁，流轉規模也較大。隨著工業化、城市化水平不斷提高，農地確權登記基本完成，鼓勵流轉的政策不斷完善，我國農地流轉速度明顯加快，流轉規模逐漸擴大。據農業部經管司統計，我國農流轉規模已經從2007年的0.04億hm2增加為2016年的0.3億hm2，2016年的流轉面積占比也已經達到了35.1%[3]。但從近兩年看，我國土地流轉面積增速開始放緩，2016年流轉面積僅比2015年增加了0.01億hm2（見圖1、圖2）。新時期，農地流轉正面臨新的難題。

圖1 我國近年農地流轉面積情況圖

圖2 我國近年農地流轉增長曲線圖

2 新時期農地經營權流轉面臨的難題

2.1 流轉的農地利用出現“非農化”和“非糧化”現象

2.1.1 流轉的農地利用出現“非農化”現象

由于農地耕作涉及糧食安全，國家一直明令禁止“農地非農化”。但是各地的農地“非農化”和農地違法利用現象屢禁不止，其具體表現有以下4個方面。

一是惡意圈地進行“非農化”利用。隨著我國農地“三權分置”流轉政策的實施，一些工商資本企業利用經營權流轉的機會“下鄉圈地”，但是被圈的農地并沒有被用于農業生產，而是被用于建設旅游度假村、高爾夫球場、房地產、餐飲會所、廠房、農家樂和工礦倉儲等“非農化”建設。

二是隱秘非農化流轉的農地。據調查，一些企業以農地經營權流轉為名義，以設施農業為掩護，將流轉的農地用于建設賓館、飯店餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、中高檔展銷等，隱秘地將流轉的農地非農化。

三是故意利用流轉政策套取利益，放棄耕作。一些流轉主體以套取國家補貼為目的參與農地經營權流轉，而對轉入的農地并沒耕作，造成農地資源的浪費。

四是經營不善導致農地棄耕。近年來，一些企業因受新型農業的產業價值誘惑而參與了農地經營權流轉，但是對農業的天然弱質性認識不足，缺乏風險防范經驗，在生產技術、經營能力、管理水平等方面都沒有及時跟進的情況下，就承包了大面積的農地。當市場形勢不佳時，這些企業基于成本收益計算，只能少耕、少種，甚至放棄耕作而導致農地資源浪費。

2.1.2 流轉的農地利用出現大面積的“非糧化”現象

國家推進經營權流轉，目的是為了實現適度規模經營，推動農業轉型升級，提高我國糧食生產能力，確保國家的糧食安全。但實際上，種糧的比較效益低，農民種糧的收益極低。為此，國家采取了不斷取消農業稅、最低收購保護價等惠及廣大糧農的政策，以鼓勵農民種糧的積極性。但是國家的優惠政策并未能抵消化肥、農藥、種子等農業生產資料價格連年上漲對農民帶來的負面影響。據測算，農民種糧的純收益大約僅為300元/667 m2，即使采用先進的技術和物質手段，也很難讓種糧收益再大幅增加。在種糧比較收益較低的情況下，我國耕地“非糧化”一直小規模存在，并不是新問題。但隨著農地經營權流轉規模擴大，我國出現了大面積的耕地“非糧化”現象。據調查，由于種田效益偏低，河南、浙江等省份流轉后的土地被用于種植蔬菜、林木、花卉及養殖的比較多，還有一些用于發展生態農業或農家樂的休閑觀光農業，真正被用于種糧的耕地非常少[4]。湖南省湘鄉市棋梓鎮新和村種植基地共流轉土地80 hm2，其中用于水稻種植的僅為19 hm2，其余均被用于種植湘蓮與水產養殖[5]。

2.2 缺乏農地經營權流轉服務組織

我國各地農地經營權流轉普遍發生，但是農地經營權流轉服務組織的各種配套服務組織還不完善，具體表現在以下3個方面。

首先，經濟服務組織不足。我國城鄉差距大，農村發展緩慢，這導致農村地區的電商、快遞服務公司、農產品銷售服務組織、農業信息服務組織、農產品銷售服務組織、農業生產信息服務組織等數量不足。農業是天然弱質性產業，普遍存在農產品市場風險問題，經濟服務組織數量不足，直接影響了農地經營效率，降低了農地經營權流轉數量。

其次，農業產業化組織不足。農地經營權流轉客觀上放活了農地經營權，擴大了農地經營規模，對農地經營主體的專業生產技術、管理水平、資金投入等方面的要求較高。分散的經營主體力量單薄，這些生產要素的高效高質供給需要農業產業化組織的支持，但目前我國農業產業化組織還不足。據農業部統計，截至2016年底，我國農業產業化組織數量達41.7萬個，但是農業產業化龍頭企業僅13.03萬個[6]。許多產業化組織服務水平和能力較低，未能發揮好產業化組織對參與土地流轉的經營主體的服務功能。

再次，缺乏法律服務組織。目前我國社會法律服務組織主要服務于城市，而農村地區特別是農地占比面積大、遠離城市的區域，社會法律服務相當缺乏。農民的法律知識非常薄弱，往往因法律知識不足而利益受損。當農地經營權流轉相關主體之間發生糾紛時，也沒有相應的法律機制幫助解決。

2.3 農地經營權流轉市場機制不健全

第一，農地經營權流轉價格體系尚未建立，流轉價格缺乏衡量標準。我國不完善的農村土地市場狀況，決定了農地經營權價格缺乏科學合理的土地價格體系。在實踐中，農地經營權流轉價格的形成和確定，具有較強的主觀性和隨意性，農地經營權流轉價格通常難以反映真正的土地使用權市場交易價格，也難以反映土地資源的稀缺程度，不利于農地資源的優化配置。

第二，農地經營權流轉合同不規范，農民利益易受損。在農地經營權流轉過程中，流轉合同是規范雙方行為、明確雙方權利和義務的重要依據。但是，目前不少地區農地經營權流轉主體間簽訂的合同屬于關系型合約、口頭合約或殘缺合約，即使簽訂的是書面合同也存在內容不完整、權利不明確、違約責任虛化等問題。因此，在農地經營權流轉中，農民利益受損的現象常有發生。

第三，農地經營權流轉合同簽訂交易成本高，約束力不足。農地經營權轉入方出于生產投資經營的考慮，在規模化經營前期一般會投入大量資金購置農業機械設備、引入先進的農業技術、建設農田基礎設施等，而且農業收益有一定周期，投資回收期限長，所以，企業傾向與農民簽訂長期的合同；農民則考慮到自身經濟利益、社會保障及流轉租金上漲的預期等因素，更希望簽訂短期合同，以獲取更大的收益。因此，農地經營權流轉主體雙方在合同簽訂中，往往需要浪費較多的協商談判時間與精力，一些較好的流轉項目可能因雙方協商不一致而無法進行。

另外，一些地區的村民會因農地經營權轉入主體收益好而集體聯合起來上漲土地租金，甚至不惜以終止合同、提前收回土地相威脅[7]，轉入方經營易受影響。比如，常德市鼎城區2016年土地流轉租金由過去的 100～200元 /667 m2，增長為 500～600元 /667 m2，有些地方甚至上漲為800～1 000元/667 m2[8]。對于轉入方而言，農地經營權流轉期限短，不僅提高了生產成本，還可能減少生產設備、土壤改良等方面的投資，進而使農業生產達不到最優的狀態，降低了農地利用率。

3 解決農地經營權流轉難題的路徑

3.1 完善流轉監督和管理機制，抑制農地“非農化”和“非糧化”

首先，健全法律監督機制。建議各地制訂詳細、適宜的農地經營權流轉細則，在流轉合同、流轉條件、流轉期限、具體操作流程、流轉主體雙方權責、流轉合同標準格式條款、流轉糾紛調解方式等方面作詳細規定，避免農民因法律知識不足而利益受損，也可減少流轉主體雙方權責的爭議，降低流轉交易成本，提高流轉效率。

其次，強化政府對農地經營權流轉的常規管理。積極探索農地經營權流轉日常管理的有效管理機制，將農地經營權流轉納入土地管理工作的日常管理中，對農地經營權流轉的交易情況、農地經營權的利用情況等進行管理。另外，加強對基層管理人員的管理工作，著重規范村干部行為，堅決嚴懲為了謀取個人或少部分人利益而頻繁進行土地行政性調整，或靠行政手段強迫農民出讓承包地的非法行為，捍衛農民的利益。

再次，建立一線防控監督機制，實施流轉的農地利用實況監督。利用鄉鎮、農村集體經濟組織和農民能隨時掌握農地實際利用情況的優勢，建立鄉鎮、村級組織基層一線農地經營權流轉和農地利用監督體系，隨時對參與流轉的農地利用展開巡查監督，抑制農地利用“非農化”和“非糧化”的行為。

最后，構建多部門聯動的農地保護監督機制。我國農地分布零散，農地保護監督具有涉及面廣、歷時長、任務重、成本高等特點。為了提高流轉的農地利用情況監督效率，需構建多部門聯動的農地經營權流轉及其利用的保護監督機制，強化政府各相關部門的保護監督責任，加強相關職能部門之間的協作，形成多部門共同監督的局面。

3.2 引進社會服務組織，維護農地經營權流轉主體利益

為了提高流轉效率，更好地維護農地經營權流轉主體的利益，地方政府可以引導各類社會服務組織進入農村，為農地經營權流轉提供服務。

首先，大力發展社會經濟服務組織。地方政府可幫助村集體經濟組織引進電商、網絡銷售、快遞服務、互聯網信息服務等社會經濟組織，為參與農地經營權流轉的經營主體建立穩固的銷售網絡、打開農產品銷售渠道、提供農產品信息咨詢和查詢等服務，助其規避市場風險，保護流轉主體利益。

其次，積極引進農業產業化組織。加快推動農業產業化，培育流轉經營主體與農業產業化組織的合作共同體。利用農業產業化組織為流轉主體提供經營管理、先進生產設備聯購、技術指導和技能培訓等服務，提高流轉經營主體的經營能力和管理水平。

再次，努力引入法律服務組織。目前我國社會法律服務組織主要服務于城市社區，地方政府可著力引導法律服務組織服務下鄉，協調解決農地經營權流轉糾紛，普及和提高流轉主體特別是農民的法律意識和專業知識等，保護好流轉主體的合法利益。

3.3 完善農地經營權流轉市場機制，降低流轉交易成本

建設農地經營權流轉市場配套體系，為農地經營權流轉交易創造良好的市場環境，是提高農地經營權流轉效率的前提。

第一，建設農地經營權流轉市場價格體系。多年來農地經營權流轉價格以流轉主體雙方協商為主，流轉價格不具有公開性、透明性，也不能體現農地的真實價值。建議加快建設完善農地經營權流轉的價格體系，以發揮價格機制對農地經營權流轉市場供需的調節作用。

第二，建設農地經營權流轉市場交易平臺。建議構建市、縣、鎮、村4級農地經營權流轉市場交易平臺，讓農地經營權流轉供給主體能將流轉的農地信息發布于各個區域，減少流轉需求主體的搜索成本，也讓各個區域的不同流轉需求群體都能便捷地獲取流轉供給信息，農地經營權流轉交易可在各個區域內容易地實施，降低流轉交易成本。

第三，運用多種經濟杠桿提高農地經營權流轉效率。市場是優化配置資源的有效手段，綜合運用地租、地價等經濟杠桿對農地承包權流轉進行調控，形成農地經營權流轉供需平衡，是促進農地經營權合理流轉、提高農地經營權流轉效率的有效方式。