民辦高校黨委書記的群體特征、產生渠道及政策建議

王一濤，王 華

截至2016年5月30日，我國共有民辦高校734所（獨立設置468所），占2595所普通高校的28.3%，民辦高校成為我國教育體系中不可或缺的組成部分。內部治理結構對民辦高校的健康發展和良性運行具有非常重要的作用。我國大部分民辦高校實行董事會領導下的校長負責制，很多學者對民辦高校的董事會和校長進行了深入的研究。王一濤、劉繼安等研究了我國民辦高校董事會規范結構和行為結構偏差的制度根源,并提出了優化我國民辦高校董事會的對策建議[1-2]。潘留仙分析了民辦高校校長的應有角色[3]，邱昆樹、王一濤等分析了當前我國民辦高校校長的群體特征[4]，楊煒長從管理學視角分析了民辦高校董事會和校長的委托代理關系[5]。這些研究從不同視角加深了對我國民辦高校內部治理的認識，對于我國建設民辦高校的現代大學制度具有一定的理論意義。

黨組織在我國民辦高校的內部治理中發揮重要作用，是民辦高校內部治理中重要的一環，是體現中國特色現代大學制度的主要方面，涉及民辦高等教育的法律和文件均強調黨組織在民辦高校內部治理中的作用。1993年《民辦高等學校設置暫行規定》提出民辦高校應建立黨組織；2000年《關于加強社會力量舉辦學校黨的建設工作意見》明確了黨組織的主要職責和作用；2006年的《關于加強民辦高校黨的建設工作的若干意見》確定了黨組織的政治核心和安全穩定作用；2016年《修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》增加了第九條確立了黨對民辦高校的領導。2016年《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》強調民辦學校中黨的建設同步謀劃、黨的組織同步設置和黨的工作同步開展。2016年《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》提出：“黨組織參與決策，督促依法治教和規范管理，監事會中應有黨組織領導班子成員”。

目前已有學者對民辦高校黨組織進行了研究，李玉華等研究了民辦高校中黨政聯合的策略[6]，章清等分析了黨組織在民辦高校中應該發揮的作用[7]。總體來看，目前的研究主要側重于“應然狀態”，對民辦高校黨組織特別是黨組織負責人的“實然研究”不足。本研究通過多種實證調查手段，探究我國民辦高校黨委書記的群體特征和產生渠道，進而提出新形勢下充分發揮民辦高校黨委書記的作用、完善民辦高校現代大學制度的建議。

一、民辦高校黨委書記的群體特征

研究中涉及的民辦高校只包括獨立設置的民辦高校，不包括獨立學院，因為獨立學院的權力配置涉及舉辦方和母體學校，與獨立設置的民辦高校的情況差異較大。2014年—2017年，研究團隊通過查閱官方網站、出版物以及內部資料，對民辦高校的舉辦者、管理干部和教師進行訪談等方式，建立了“中國293所獨立設置民辦高校黨委書記信息數據庫”。調查的學校位于東北、華東、華中、西南和西北5個地區，具有代表性，能涵蓋我國民辦高校黨委書記的基本特征。

（一）年齡特征：整體年齡偏大

數據庫中共獲得133位民辦高校黨委書記的年齡信息，他們的年齡分布情況如表1所示。2014年教育部《關于進一步加強直屬高等學校領導班子建設的若干意見》要求列入中央管理的黨委書記和校長初任時，屬提拔任職的年齡一般不超過58歲，年滿60歲的領導班子成員要及時退出領導崗位。2007年教育部第25號令規定民辦高校督導專員（很多地區的督導專員同時擔任黨委書記）的任職年齡不超過70歲，有些地方法規也對民辦高校黨委書記任職年齡做了明確規定，如2010年《加強上海市民辦高校黨建工作的若干意見》中提到“黨組織書記和副書記任職年齡不超過70歲”。但是很多地區并沒有嚴格限制黨委書記的年齡。調查顯示，民辦高校黨委書記中年齡最大者已77歲，最小者僅31歲，平均年齡約57.4歲。黨委書記整體年齡偏大，60歲及以上的有56位，占比42.1%。這與其產生渠道有一定關系，許多黨委書記是從公辦院校或政府部門退休后才進入民辦高校任職的。黨委書記擔任重要職責，發揮重要作用，需要有強健的體魄和充沛的精力，年齡太大可能會導致在工作中力不從心，特別是一些年齡較大的舉辦者擔任黨委書記，需要引起一定的關注。

表1 黨委書記年齡分布表

（二）性別特征：女性比例相對合理

哈佛大學福斯特曾說過：“我不是哈佛女校長，我是哈佛校長。”在實際工作中，領導不分性別，但領導角色有男女之分[8]。從數據庫中，筆者共獲得275位黨委書記的性別情況：其中，236位男性，占比85.8%；39位女性，占比14.2%。郭曉偉等在2012年的研究發現，我國211高校女性黨委書記的比例為9.09%[9]，高耀等在2013年的研究發現，我國34所985高校中女性黨委書記的比例為15.15%[10]。可見民辦高校女性黨委書記的比例和公辦高校女性黨委書記的比例基本持平。據調查，民辦高校女性校長的比例為14.8%[4]，民辦高校女性黨委書記的比例和民辦高校女性校長的比例基本相當。但是，公辦高校中女性校長的比例遠遠低于女性黨委書記的比例，姚利民等在2005年的調查發現，34所“985”大學中沒有一位女性校長[11]。郭曉偉等發現，211高校中女性校長的比例只有1.74%[9]。綜合已有研究發現，民辦高校中女性校長的比例遠遠超過公辦高校中女性校長的比例，民辦高校中女性黨委書記的比例與公辦高校中女性黨委書記的比例相當或略高，因此，民辦高等教育為更多的女性參與高等教育管理提供了機會。在高校女性學生和女性教師比例不斷提高的背景下，適當提高高等教育女性領導的比例有利于促進我國高等教育的健康發展，也符合國際高等教育發展的趨勢。

（三）學歷特征：層次以本科為主

從數據庫中，可獲得143位黨委書記的學歷情況，還可獲得10位兼任黨委書記的舉辦者的學歷信息。143位黨委書記中，有博士16人、碩士54人、本科72人、專科及以下1人，占比分別為11.2%、37.8%、50.3%及0.7%；在兼任黨委書記的舉辦者中，有博士4人、碩士2人、本科4人。可見，大部分黨委書記的學歷為本科，擁有博士學歷的還較少，兼任黨委書記的舉辦者群體學歷相對較高。與民辦高校的舉辦者和校長群體相比：舉辦者[12]和校長[4]群體有博士學歷的占比達到24.0%和24.1%；與公辦學校黨委書記的學歷相比：110所“211”大學中有博士學歷的黨委書記比例達到37.4%[9]，民辦高校中擁有高學歷的黨委書記比例偏低。弗萊克斯納曾說過：“在本質上，大學是一個做學問的地方，專注于儲存知識，形成系統的知識，培養遠高于中學教育水平的受教育者。”[13]作為民辦高校重要領導者的黨委書記，要能領導大學這個學術組織，并全方位地為學校把控方向，較高的學歷層次和學術水平是必不可少的要素，因此民辦高校黨委書記的學歷層次還有待提高。

（四）工作經歷特征：職業軌跡多樣化

筆者從數據庫中獲得155位黨委書記的工作經歷（見表2）。其中，22所民辦高校的黨委書記是由舉辦者親自擔任的，他們的工作經歷多樣化：有熟悉教育規律和市場規律的教育工作者和房地產老板，也有退休或“下海”后創辦學校的政府官員，還有部隊轉業者和來自各個領域的專家學者等。14位黨委書記來自于企業，占比為9.0%，他們大部分為舉辦方企業的黨委書記或黨組織領導班子成員；97位曾在公辦院校黨政或行政部門任過職，占比為62.6%，他們大部分為公辦院校退休的校長或黨委書記，熟悉教育領域的發展規律，擁有公辦院校積累的工作經驗；49位黨委書記曾在政府部門工作，占比為31.6%，包括中青年干部、即將退休的或已退休的老干部，最高級別為正廳（行政級別是在擔任民辦高校黨委書記之前確定的）。

表2 黨委書記工作經歷信息表

（五）權力特征：逐漸擴大

公辦高校中，黨委書記是和校長并列的重要職權擁有者，近期的調查表明，黨委書記的職權有超越校長的趨向。聶輝華等在2011年發現，我國113所“211大學”中約有100所大學的黨委書記擔任名義上或實際上的一把手[14]。對于民辦高校而言，若黨委書記由舉辦者擔任，那么，黨委書記的職權相對較大。一些民辦高校舉辦者親自擔任黨委書記，聘請具有較高社會知名度、擁有較高學術地位的人士（往往是公辦高校退休領導）擔任校長，在這種情況下，黨委書記的職權較大。若黨委書記并非舉辦者擔任，那么，黨委書記的職權一般小于舉辦者和校長。但由于黨委書記一般都是董事會成員，參與學校重大決策的討論，因此也是重要的職權擁有者。從民辦高校內部的權力分工來看，戰略規劃、財務預決算、重大開支和人事決策等權力均掌握在舉辦者手中，教學和科研事務往往由校長負責，黨委書記一般負責黨建、思想政治工作和德育工作等事務。近期，隨著越來越多的地方采取向民辦高校選派黨委書記的方式，黨委書記越來越年輕化。這些黨委書記希望能夠在民辦高校有所作為，所以積極爭取決策權，黨委書記的職權有逐漸擴大的傾向。

二、民辦高校黨委書記的產生渠道

民辦高校黨委書記產生渠道主要有兩種：黨委教育工作部門選派和學校選舉產生[15]。這兩種方式各有利弊。

（一）黨委教育工作部門選派

我國民辦高校濃厚的商業屬性與大學的公益屬性之間存在矛盾，一些舉辦者追求經濟回報的動機過于濃厚，內部治理過于脆弱，風險多發。2005年到2006年，全國多所民辦高校因違規轉移辦學資金而倒閉[16]；特別是2006年江西等地民辦高校相繼發生多起因學籍、收費等問題導致的學生群體事件，引起了政府和社會各界的高度關注[17]。在此背景下，2006年，《關于加強民辦高校黨的建設工作的若干意見》提出：“黨委教育工作部門可選派黨員或退休黨員到民辦高校擔任黨組織負責人，并兼任政府督導專員”。2007年，各地政府為了維護學校的安全穩定，開始探索民辦高校黨委書記選派制度。江西省率先向江西藍天學院等10所民辦高校委派督導專員（兼任黨委書記），任期4年，負責督導、督察和督學。陜西省也從2007年開始陸續向民辦高校委派黨委書記，所派人員的級別較高，有重點大學的黨委副書記或校長，還有省教育工委和紀檢委的副書記，其中還有一些年輕的廳級干部。2007年，湖南省出臺了《向民辦普通高校委派黨委書記（督導專員）的實施辦法》，明確了黨委書記的工作職責、選派程序、工作待遇等事項，強調主要從教育行政部門和公辦高校中選派人員，包括在職的副廳級黨員干部或廳（校）級后備干部。遼寧省選派的黨委書記多為教育廳或公辦高校的領導，大部分是快退休的正廳或副廳級干部。

向民辦高校選派黨委書記的做法取得了積極的效果，同時國家整體的政治方向表現出加強黨的領導傾向，所以越來越多的省份開始向民辦高校選派黨委書記。特別是2016年底《修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》確立了加強民辦高校黨的建設，同時隨著《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》的出臺，各地加快了向民辦高校選派黨委書記的進程。山東省從2016年開始委派工作，所派人員享受副廳級待遇，并明確規定舉辦者不得擔任黨委書記，之前有部分擔任黨委書記的舉辦者只能擔任黨委副書記。目前，山西、安徽、廣西等16個省、自治區均建立了民辦高校黨委書記的選派制度，所派人員的級別有正廳、副廳、正處、無級別4種。為了保證黨委書記能夠獨立行使職權，有些地方規定黨委書記擔任副董事長，進一步提高了黨委書記在民辦高校中的權力地位。

大部分民辦高校的舉辦者非常歡迎政府委派黨委書記。一方面，黨委書記可以幫助民辦高校爭取政府的財政資金和優惠政策，民辦高校是否能享受到政府的扶持和優惠政策，既與國家政策規定有關，也與民辦高校的發展實力有關，更與民辦高校與政府的積極溝通有關。政府選派的黨委書記熟悉政府運作過程，與政府工作人員關系良好，可以幫助民辦高校爭取到更多的優惠政策和資金扶持，如招生指標、財政經費、稅收優惠和土地指標等。另一方面，選派的黨委書記大多擁有豐富的管理經驗，能夠幫助學校提高管理效率、優化教育理念，我國大部分民辦高校目前正處于從“規模擴張”階段向“內涵建設”的過渡時期，教學、科研、內部管理等方面都需要富有高等教育管理經驗的人士給予指導。

當然，選派的黨委書記在學校開展各項工作，也不是一帆風順，也會出現一些問題。第一，有些學校的舉辦者對選派制度認識不到位，在工作中出現抵觸或不配合行為。他們認為學校辦學是自籌資金和自負盈虧，學校的重大決策和人事安排應由學校自主決定。一些舉辦者擔心自己的權力會受到限制，防備心理比較強，對黨委書記讓渡的權力有限。黨委書記僅僅負責黨建工作，參與決策的機會較少，出現缺位現象。第二，客觀來講，有些黨委書記自恃為上級派來的“欽差”，與董事長或校長爭奪學校權力，干涉學校決策機構和執行機構的管理運作，試圖成為學校的領導核心，出現錯位和越位現象。這樣的黨委書記降低了民辦高校的決策效率，甚至降低了民辦高校的辦學自主權。

（二）學校選舉產生

浙江、四川、重慶等地方政府沒有建立民辦高校黨委書記選派制度，學校的黨委書記由學校自主選舉產生，報黨委教育工作部門批準或備案。

調研發現，一部分舉辦者本身就是黨員，同時又符合黨委書記的任職條件，因此一肩挑起學校的管理重擔，同時擔任董事長、校長和黨委書記這3個重要職位中的2個或3個。有一些舉辦者的黨齡較長，黨務工作經驗豐富，對黨的領導也非常重視，自己擔任黨委書記，讓他人擔任董事長或校長。還有一些民辦高校的舉辦者家屬成員客觀上具備擔任黨委書記的條件，被選舉為黨委書記。舉辦者或其家庭成員擔任黨委書記使得民辦高校的權力高度集中，提高了決策效率，但容易形成舉辦者大權獨攬，甚至出現“一言堂”現象。

在沒有對民辦高校選派黨委書記的地區，民辦高校也可能聘請公辦高校退休的黨務工作者和政府部門退休領導來校擔任黨委書記。民辦高校的舉辦者或董事會確定黨委書記的候選人名單之后，按照國家規定的程序，通過學校黨員大會或者黨員代表大會進行選舉。這種選舉黨委書記的方式賦予了民辦高校辦學自主權，民辦高校可以根據自身發展階段、面臨的任務來選擇合適的黨委書記，但是黨委書記的權力大小往往取決于舉辦者或董事會的授權，容易出現權力虛化的現象。另外，一些民辦高校采取從學校內部提拔管理干部成為黨委書記的做法。當某些干部表現出較高的政治素質和管理能力以后，民辦高校便通過選舉程序選舉其為黨委書記，這種方式產生的黨委書記熟悉學校的發展情況和具體問題，能夠很快勝任工作，并且已與學校建立了深厚的感情，能全身心地開展工作。但是，這種方式產生的黨委書記的權力空間也取決于舉辦者或董事會的授權。

三、保證民辦高校黨委書記發揮作用的政策建議

民辦高校黨委書記作為學校的重要管理者，其群體特征和產生渠道對學校實現“良治”和建立現代大學制度意義重大。因此，應結合現有的社會背景和歷史條件，優化其群體特征和產生渠道，清晰定位其角色和職責，正確處理其與舉辦者、校長的關系，建立黨委書記的任職資格準入制度和選聘制度。

（一）準確定位黨委書記的角色和職責

《民辦教育促進法》規定董事會是民辦高校的決策機構，校長執行董事會的決議。《修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》提出建立“監督機制”。《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》提出健全“監事（會）”制度，并指出“監事（會）成員根據學校章程規定的權限和程序共同參與學校的辦學和管理”。這樣，我國民辦高校的“決策-執行-監督”的制度架構基本成形。

黨組織在民辦高校內部治理中通過4條途徑發生作用。第一，黨組織成員進入董事會、行政管理層和監事會，分別參加學校決策制定、決策執行和監督的過程。第二，黨組織參加學校重大決策的討論。根據《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》，涉及民辦學校發展規劃、重要改革、人事安排等重大事項，黨組織要參與討論研究，董（理）事會在做出決定前，要征得黨組織的同意；涉及黨的建設、思想政治工作和德育工作的事項，要由黨組織研究決定。第三，黨組織和董事會、監事會進行日常溝通協商，并且與行政領導班子召開聯席會議。第四，黨組織實施對學校的監督。《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》強化了黨組織對學校重要決策的監督，定期組織黨員、教職工代表等聽取校長工作報告以及學校重大事項情況通報。黨委書記作為民辦學校黨組織的負責人，在上述4個方面中的第2、第3和第4方面應該積極作為，努力擔當學校政治方面的領導人，管理方面的參與人，行為方面的監督人，安全穩定方面的責任人和協調人。

（二）正確處理黨委書記與舉辦者和校長的關系

許多民辦高校的權力高度集中在舉辦者手中，校長權力弱化，內部管理混亂，教師和學生的權益得不到有效保障。向民辦高校選派黨委書記的重要出發點是制約和監督舉辦者的權力，提高決策的科學性和民主化。黨委書記應掌握對高校的政治領導權，以政治家的戰略眼光，保證學校的正確工作意識形態，督促學校依法治教和規范辦學。同時，黨委書記還應是具有高尚情懷和人格的教育家，對教育事業充滿熱情，擁有豐富的教育經驗和專業的知識技能，關注受教育者的成長和發展。

從與舉辦者的關系來看，黨委書記應獲得舉辦者的信任，與之建立良好的合作伙伴關系，引導其正確處理投資與回報的關系，使其更加關注辦學質量和社會效益；向上級主管部門反映舉辦者的合理訴求，幫助其實現合法的權益；制止舉辦者違反出資義務和信義義務的違規、違紀和違法行為。從與校長的關系來看，黨委書記要尊重校長的教育教學權和行政管理權，引導校長在依法行使職權的同時兼顧舉辦者的權益，在自主治學的同時提高辦學效益。此外，黨委書記要幫助建立舉辦者與校長之間的調停機制，當兩者之間出現沖突時，充當調和者的角色，保證校長能夠找到申訴和救援的渠道，努力實現舉辦者合理訴求與校長獨立治學的和諧統一。

（三）建立黨委書記的任職資格準入制度

從民辦高校黨委書記的群體特征來看，其年齡、學歷、工作經歷等方面都存在較大的個體差異。目前，國家和地方對民辦高校校長的任職資格已有一些明確規定，比如，2007年《民辦高等學校辦學管理若干規定》提出“校長應具有10年以上從事高等教育管理經歷，年齡不超過70歲”；但是，對民辦高校黨委書記任職資格的規定僅散見于一些地方法規中。可參考《民辦高等學校辦學管理若干規定》對督導專員的規定“具有從事高等教育管理工作經歷，熟悉高等學校情況，具有較強的貫徹國家法律、法規和政策的能力，年齡不超過70歲”，規定黨委書記“應熟悉高等教育規律，且具有一定年限的黨務管理或思想政治教育經驗，年齡不宜超過70歲”。另外，在學歷層次和學術水平方面，也應有具體的要求。筆者認為，作為大學的方向領導者，黨委書記應至少具備碩士以上學位或副高級以上專業技術職務，具有相關學科的科學研究和學術領導能力。

（四）完善黨委書記的選聘制度

黨委書記的選聘制度可根據學校的穩定狀況和發展情況，由各地方政府制定選聘方法和程序。

對存在安全穩定隱患和辦學風險的民辦高校，黨委教育工作部門需直接選派黨委書記到學校任職，并兼任督導專員。選派程序可采取自薦報名的形式，可從教育行政部門和公辦學校在職或退休的黨員干部中或其他機關和企事業單位熟悉教育工作的黨員干部中產生，由黨委教育工作部門進行統一面試和組織考察，再經黨委工作會議討論通過后對擬任人選名單進行公示，最后確定人選。選派的黨委書記全職在民辦高校工作，其人事關系應隸屬于原單位或選派單位，由人事關系單位確定其級別、工資和日常工作經費，并發放工資，不得從民辦高校獲取薪酬或其他利益，實行年度及任期考核，建立績效考核制度。上級黨組織向民辦高校選派黨委書記時應該賦予民辦高校一定程度上的選擇權，從而使黨委書記的教育背景、職業經歷、教育理念與民辦高校保持一致。

對制度健全、發展規范、風險防控體系完備的民辦高校，可尊重其辦學自主權，繼續由學校自行選舉產生黨委書記，但是原則上不允許董事長、校長等重要管理者兼任黨委書記。由學校董事會集體決議候選人名單，并報上級黨組織同意后，召開全院黨員大會或黨員代表大會進行選舉，并將選舉結果再次向上級黨組織匯報，經審核批準后，最后確定為黨組織負責人。

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