簡析“一帶一路”區域反恐刑事司法合作問題

摘 要：“一帶一路”倡議對沿線國家的發展具有重大意義，然而作為“一帶一路”倡議必經之地的中亞、東北亞、東南亞等地區恐怖主義泛濫，對“一帶一路”倡議的建設與發展產生巨大的威脅。在恐怖主義全球蔓延的現狀下，以一國為主體進行反恐已無法滿足當前反恐的需要，因此通過加強“一帶一路”倡議沿線地區反恐刑事司法合作、建立反恐刑事司法合作新秩序，對“一帶一路”倡議建設和發展具有重要意義。

關鍵詞：“一帶一路”；恐怖主義；反恐；刑事司法合作

中圖分類號：D815.5；D997.9 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）32-0012-03

作者簡介：李猛（1994-），男，安徽阜陽人，南京工業大學法學院，碩士，研究方向：訴訟法學。

2017年5月14日至15日“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京召開，包括29位外國元首和政府首腦在內的來自130多個國家和70多個國際組織約1500名代表云集，共商“一帶一路”建設合作大計。“一帶一路”指的是《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》戰略，其核心在于促進基礎設施建設和互聯互通，對接各國政策和發展戰略，深化務實合作，促進協調聯動發展，實現共同繁榮。在這個大框架下，加強反恐刑事司法合作，是促進沿線地區和平發展的基礎。由于全球性反恐公約的缺失，區域反恐合作成為當前國家間反恐合作的重要形式。由于“一帶一路”倡議涵蓋國家眾多且各國反恐法律體系不盡相同，因此建立該區域反恐刑事司法合作體系勢在必行。以東盟、上海合作組織、亞太會議為代表的區域性合作組織都對反恐做出了明確的規定并取得了一定的成果，這為建立“一帶一路”區域刑事司法合作體系提供了借鑒。

一、“一帶一路”區域反恐刑事司法合作的必要性

（一）“一帶一路”倡議的重要性

首先，在全球經濟發展放緩下，只有對接各國彼此政策，在全球更大范圍內整合經濟要素和發展資源，才能形成合力，促進世界和平安寧和共同發展。如果“一帶一路”倡議無法實現，全球經濟在一定時期內還將處于低迷狀態；因此，努力促進該戰略的實現，其意義非常之重大。其次，對地區而言，“一帶一路”帶來為沿線國家帶來了巨大的機遇；在剛剛結束的“一帶一路”國際高峰論壇中，中國政府決定向絲路基金新增1000億元人民幣、國家開發銀行和進出口銀行分別提供2500億元和1300億元專項貸款，這些資金主要用于大型或長久工程的建設；最后，通過合作，建立健全區域性刑事司法合作體系；在經濟全球化的大背景下，跨國犯罪日益增多，不同國家由于法律法規的不同，導致在跨國刑事犯罪中偵查、審判和執行的困難。而通過建立區域性刑事司法合作，共同打擊跨國犯罪，一方面能減少國家損失，另一方面可以對恐怖主義犯罪分子起到震懾作用，減少恐怖主義跨國犯罪。

（二）恐怖主義的危害

20世紀中后期起，恐怖主義更加猖獗，其破壞力也日益增加；接連發生的汽車爆炸、飛機被劫持、國家政要被暗殺、政治動亂及其導致的暴力戰爭等經常見諸于世界各地的新聞媒體之中，讓人們切身感受到了恐怖主義之恐懼。1999年3月19日高加索爆炸案導致62人死亡、100余人受傷；2001年9月11日發生的“9.11”事件導致3201人死亡，美國經濟損失2000多億美元；2015年11月13日法國巴黎發生多起恐怖襲擊事件，共造成129人死亡、352人受傷等等。這一系列恐怖事件剝奪了大量無辜人民的生命權，造成了巨大的經濟損失并帶來了惡劣的社會影響。在各國政府的打擊下恐怖主義勢力不斷調整策略，恐怖主義跨國犯罪案件迅速增長，對整個中東地區乃至整個世界威脅巨大，日益威脅著廣大人民群眾的利益與安。

二、“一帶一路”反恐刑事司法合作面臨的問題

（一）基礎性概念界定問題

當今世界對恐怖主義還沒有一個統一公認的定義，在美國國務院每年發表的《全球恐怖主義形勢報告》中對恐怖主義這樣定義：“‘恐怖主義一詞指由亞國家組織或者秘密團伙人員對非作戰目標采取有預謀的、有政治動機的暴力行動，通常意圖以此對某些方面施加影響。”《中華人民共和國反恐法》（以下簡稱《反恐法》）規定，恐怖主義指：“通過暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產，或者脅迫國家機關、國際組織，以實現其政治、意識形態等目的的主張和行為。”世界各國對恐怖主義盡管定義不同，但大都表示了恐怖主義是有組織、有預謀的暴力犯罪。那么國家能不能作為恐怖主義犯罪的主體？國家內部政權之爭屬不屬于恐怖主義犯罪等問題值得討論。

奧本海國際法稱：根據國際法，國家是國際法的主體，國家違法了國際法，國家就成為“不法行為的主體”。其國家元首和經政府授權的官員“在個人成為國際義務的主體的范圍內，他們也是國際不法行為的主體。”根據1977年《日內瓦四公約第一附加議定書》第1條第4款的規定，各國人民在行使自決權中對殖民主義和外國占領以及種族主義政權的武裝沖突，視為國際武裝沖突的一種情形。因此，不能把民族解放運動歸類于恐怖主義犯罪，雖然其也是有預謀有組織的暴力活動，但人民和代表人民的民族解放運動有資格成為武裝沖突的當事方，只是在民族解放運動中必須要承擔和國家一樣的權利和義務。恐怖組織的認定主體在立法上無明確規定，使得在面對此類案件中司法認定與行政認定的混亂與沖突。

（二）反恐立法不同問題

1.立法模式不同。現行的反恐法中其立法模式主要分三種：獨立式立法模式、附屬式立法模式、復合式立法模式。中、俄及中亞地區的反恐立法受前蘇聯的影響多采用獨立式立法模式即獨立規定主體間的權利、義務關系，而無須依附、參照其他法律文件的立法模式，例如《中華人民共和國反恐怖主義法》。這種立法模式脫離原有法律內容，具體對恐怖主義問題進行規定，更加適應反恐的需要。部分國家采用附屬式立法模式即對已生效的法律文件進行修改的模式，如德國《反國際恐怖主義法》。該種立法模式拘泥于原有的法律內容，難以有效適用反恐的實踐需要。一些國家采用復合式立法模式，該立法模式是獨立式立法模式與附屬式立法模式的結合，如英國《反恐怖、犯罪及安全法》。該模式既有獨立條款規定主體間的權利義務關系，又對其他法律文件進行修改，以適應實際反恐的需求。endprint

2.立法內容不同。以我國為例，《中華人民共和國刑法》第10條規定：“凡在中華人民共和國領域外犯罪，依照本法應當負刑事責任的，雖然經過國外審判，仍然可以按照本法追究，但是在國外已經受過刑罰處罰的，可以免除或者減輕處罰。”而在國際刑事司法協助中，普遍適用“一罪不再罰”原則，由此看來國內立法已與國際通行的剛性原則發生沖突，并且與我國《引渡法》第八條相矛盾。英國《2000年反恐怖主義法案》第4條第4款規定：“恐怖主義包括‘故意嚴重干擾或者瓦解一個電子系統恐怖活動行為。”該定義明確了什么是網絡恐怖主義，而《反恐法》中并沒對“網絡恐怖主義”明確規定。各國在立法上規定的不同將給“一帶一路”區域反恐刑事司法合作帶來極大的難題，不同的法律規定將極大地降低反恐刑事司法合作效率，不利于區域反恐刑事司法合作建設。

（三）恐怖主義犯罪的管轄權問題

近些年來，恐怖主義跨國犯罪事件越發突出，在這類恐怖主義犯罪中，由于其犯罪構成要件一個或多個要件牽扯到兩個及以上國家，因此牽扯到刑事管轄權的糾紛。對于跨國犯罪，國際上一般采用屬地管轄、屬人管轄、保護管轄和普遍管轄這四個原則。“一帶一路”倡議沿線國家數量多、國土面積相對較小，而由于各國在經濟、政治等差異，容易導致恐怖主義跨國犯罪案件審理困難，造成戰略內部法律資源的浪費。而案件不能得到及時處理就會導致案件積壓，嚴重影響辦案的效率；在國際恐怖主義猖獗的現狀下，必須保持快速高效處理恐怖主義跨國犯罪，給予恐怖主義分子巨大的震懾力。“一帶一路”作為一個區域性的合作組織，牽扯到世界恐怖主義的中心區域，恐怖主義犯罪不斷，而“諾康案件”中各國之間的刑事司法合作方式值得戰略沿線國家在處理恐怖主義犯罪案件時予以借鑒。

（四）恐怖主義犯罪的引渡問題

引渡是恐怖主義跨國犯罪案件中另一個關鍵問題。一方面，恐怖主義犯罪對社會危害性較大，易造成大量的人員傷亡和財產損失等嚴重后果，該類案件犯罪分子必將受到法律的嚴厲懲罰乃至被判處死刑。1990年聯合國頒布《聯合國引渡示范條約》，該條約第4條第4款明確規定了“死刑不引渡原則”。按照該原則，如果犯罪分子依據擁有管轄權國家法律的規定應當被判處死刑的，被申請引渡國家應當拒絕該引渡申請；如果按照“死刑不引渡原則”，那么該類恐怖主義犯罪分子將無法得到應有的懲罰，導致社會不公的出現。而“一帶一路”倡議沿線國家中，俄羅斯、白俄羅斯等國家都承認并執行該原則，這將對“一帶一路”區域下共同打擊恐怖主義犯罪帶來阻礙。作為存在死刑的國家，我國《反恐法》中并無對該原則加以明確規定，但作為國際通行的原則，我國應不應當遵從該原則有待討論。在刑事司法合作中，如果被申請引渡國以該原則拒絕申請國的要求，那么申請國就無法將恐怖主義犯罪分子繩之于法，并且這將極大的削弱對恐怖主義分子的震懾力。

另一方面，在國家間引渡問題上，“條約前置主義”是國際引渡問題的重要原則之一，該原則要求：“以與請求國存在雙邊引渡條約關系”為開展引渡合作的前提條件，不存在這種雙邊引渡條約的情況下無法向國外申請引渡。“一帶一路”倡議沿線國家眾多，由于政治經濟等問題，簽訂雙邊引渡條約的國家為數不多，而按照該原則，在跨國恐怖主義犯罪中如果擁有管轄權的國家與犯罪分子所在國家尚未簽訂雙邊引渡條約，則無法對犯罪分子進行引渡，這將直接導致案件無法正常審理。而案件無法正常審理則導致犯罪分子無法受到應有的懲罰，同時導致案件的積壓以及審理成本的增加和效率的降低，嚴重影響該區域反恐工作的進展。

三、“一帶一路”反恐刑事司法合作體系建設

“一帶一路”倡議目前還處于起步階段，各項保護措施還不盡完善，各國之間的刑事司法合作尚不能應對來自恐怖主義的威脅，因此建立反恐刑事司法合作體系極具重要意義；并且反恐刑事司法合作體系的建設對以后建立其他方面刑事司法合作體系具有借鑒作用，是“一帶一路”刑事司法合作體系建設的重要組成部分。

（一）構建區域性統一法律框架

作為區域性反恐刑事司法合作，在“一帶一路”區域原有反恐刑事司法合作基礎之上，有必要構建區域性統一的反恐法律框架，建立反恐刑事司法合作委員會作為其常設機構，處理日常事務。建立反恐刑事司法合作委員會，通過成員國之間的討論與協商，對反恐刑事司法合作基本問題達成共識并以反恐刑事司法合作委員會名義發布，成員國必須遵守其規定。由于“一帶一路”沿線國家眾多且各國法律在反恐方面的規定有所差別，要加強各國之間反恐司法合作，必須要對“恐怖主義”“恐怖主義犯罪主體”等有爭議的基本概念與各國法律中規定的差異達成共識，解決各國在立法上存在的問題，這是戰略沿線各國之間反恐刑事司法合作的基礎。

（二）加強成員國之間刑事司法協助

刑事司法協助包括國家之間的國際司法協助和主權國家內部不同法域之間的司法協助，是不同法治區域之間開展司法合作、解決互涉法律問題的最基本模式。反恐刑事司法協助包括：文書送達、調查取證、逃犯移交、移送管轄、判決承認與執行。在區域性恐怖主義犯罪中，各國之間反恐刑事司法協助尤為重要，尤其在調查取證、逃犯移交方面。

我國擬定建立的《中華人民共和國國際刑事司法協助法》為規范我國對外國刑事司法合作請求審查和執行制度設計了三項國內法程序：一，對外國狹義刑事司法協助請求的雙重審查程序；二，對外國執行罰沒裁決請求的司法審查程序；三，對被判刑人移管請求的聯合審查程序加刑罰轉換程序。在“一帶一路”區域內，可以通過簽訂統一的反恐刑事協助條約，減少在反恐刑事司法合作中的阻礙。

（三）建立區域反恐執法機構

當前恐怖主義跨國犯罪對“一帶一路”倡議沿線的穩定與發展帶來了嚴重的威脅，戰略沿線國家在有效打擊恐怖主義犯罪領域如何進一步加強合作、促進戰略區域內政治、經濟的穩定與發展，是必須要解決的重大問題。上合組織于2004年簽訂《上海合作組織關于地區反恐怖機構的協定》，正式建立地區反恐機構。其主要職能是防范和打擊恐怖主義活動、為成員國準備有關加強合作打擊恐怖主義提供情報、組織反恐演習、并加強與其他打擊恐怖主義犯罪的國際組織之間的交流與合作等。上合組織反恐機制的建立使得上合組織打擊恐怖主義犯罪的效率得到了極大的提高。endprint

“一帶一路”倡議涵蓋范圍廣泛，要實現戰略沿線的穩定、有效打擊有組織的恐怖主義犯罪，必須加強該區域反恐刑事司法合作。建立“一帶一路”區域內統一的執法機構。其主要職能為建立恐怖主義組織與主要犯罪分子信息資料庫，收集分析恐怖主義犯罪信息，成員國之間的技術交流與人員培訓，加強與其他打擊恐怖主義犯罪國際組織之間的交流與合作等。建立統一的執法機構能有效避免各國在反恐法律體系不同所帶來的阻礙，提高打擊恐怖主義犯罪的效率與對恐怖分子的威懾力，有利于戰略沿線的穩定。

（四）建立區域逮捕令制度

相較于傳統的引渡制度，以歐盟逮捕令制度為代表的逮捕令制度更加方便。歐盟于2002年引入逮捕令這一國際刑事司法合作機制，其具體表現為某一歐盟成員國簽發歐盟逮捕令后，該逮捕令在歐盟范圍內生效。在逮捕令制度下，對審查的時限和移交的時間也嚴格限制；成功移交1名逃犯最多不超過90天，而在被請求人統一的情況下，移交決定甚至在短短的10天內就可以做出。歐盟逮捕令制度擺脫了傳統引渡制度的繁瑣程序，在整個歐盟范圍內直接追究跨國犯罪嫌疑人的刑事責任，是對國際通行引渡制度的重大突破。

“一帶一路”覆蓋范圍廣泛，各國之間差異較大，在“一帶一路”倡議區域形成初期就實行統一逮捕令制度缺乏可行性，因此可以首先在小范圍內進行實驗。如在大湄公河次區域，相關國家在刑事司法合作上已有建樹，在此基礎上實行統一逮捕令制度更為現實。在小范圍統一逮捕令制度成熟后將其推廣到整個戰略區域內，相較更為穩妥。并且，有歐盟的成果經驗可以借鑒，可以大大縮短“一帶一路”區域統一逮捕令制度的實驗期限。通過實行逮捕令制度，可以極大的提高執法效率，對恐怖主義分子具有極大的震懾力。

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