我國農村土地承包經營權確權問題及原因探究

張丹陽

摘要：農村土地承包經營權確權工作是農村現代化建設的基本措施，其不但能夠有效提升農村居民的整體收入，處理農村矛盾糾紛問題，同時還能給農業穩定發展奠定良好的基石。2017年中央一號文件提出深化農村集體產權制度改革。落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法。加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點范圍。黨的十九大報告也再一次強調了鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。目前，全國土地確權工作正在火熱進行中，大部分地區都在2017年基本完成土地確權任務。文章在分析土地確權工作沖刺階段仍舊存在的一系列問題的基礎上，深層次挖掘這些問題背后的原因，從而針對問題及其原因提出相關的政策建議。

關鍵詞：農村；土地確權；原因探究

一、農村土地承包經營權確權工作中存在的問題

（一）歸屬有爭議的土地確權問題仍未得到有效解決

1. 原始記錄數據丟失或與事實不符的土地：一是由于有的土地因年代久遠，村民的土地證己經丟失而無法找到依據，從而造成了產權不明晰的情況。二是由于村政府缺乏技術、經費不足或人手不夠造成政策實施不到位，導致很多“有地無證、有證無地、一地多證、一證多地、無地無證”等問題。三是農戶土地登記面積與實測土地面積不吻合。一些荒地、池塘、土路、河沿等并沒有算入承包地，經過多次農地調整分配，有些荒地被開墾，有些溝渠、河沿、道路等被拓寬，有些池塘被深挖或者填充，直接導致農地面積的增減，而農戶承包地界線不明確也可能會導致農地面積的增減。

2. “四荒”土地：對于農村荒山、荒溝、荒丘、荒灘（即“四荒”）土地的權利歸屬，目前尚存在爭論。這些土地是村民在未經過當地政府同意私自開荒耕種的土地，若按“先占先得”的原則進行分配，顯然有失公平，難以服眾；若不予頒證，則又造成土地資源的浪費和利用效率的低下。

3. 私下流轉不規范或改變用途的土地：由于農民權利意識的淡薄，一些土地的流轉可能只在親戚好友之間產生，僅有口頭協議或沒有協議；或者由于很多村民長期外出務工，田地由他人免費耕種多年。還有一些農民直接在自家耕種地上建造房屋，或圈地飼養牲畜。這些都給確權工作帶來了困難，給糾紛出現埋下了隱患。

（二）農民和基層確權人員積極性低下

農民對土地確權意義與認知遠遠不夠，他們只知道國家出臺了新政策，并不知道其目的在于便民惠農。對于農民而言，該決策是否能夠帶來利好尚不明確，農民只能被動接受。由于農地收入較少，很多村民更加關注農地背后的補貼收入，對于確權工作并不關心或持觀望態度。確權工作的展開必然導致個別農戶的土地縮水以及權屬有爭議的土地歸屬問題都可能導致村民和工作人員的矛盾產生或激化。

確權的基本流程是首先對土地和農戶家庭進行調查，然后勘察丈量土地，明確土地權屬和邊界，最后登記頒證。大多數農村都缺乏查勘土地所需要的專業技術設備和人員，開展工作是臨時抽調行政人員組成確權工作小組。再加上大多數村政府財力不足，自然沒有較高的積極性去開展工作，使國家政策流于形式。

確權工作涉及到每個村民的切身利益，牽扯眾多，自然容易引發糾紛，使得村干部落得“出力不討好”的結果，影響政績，因此很多村委人員對該項工作有抵觸情緒。

（三）相關法律法規實施過程僵硬

1999 年國務院出臺的《土地管理法實施細則》當中曾提出：農村土地確權申請沒有進行明確期限的限制，對于存在土地爭議的土地權屬關系的當事人可以暫時不予申請，等待認真思考處理后，可以確定權利人主體或者協商共同管理之后，再進行確權登記頒證的申請。但是，在有的地方出臺的農村集體土地確權實施辦法中，大多數都強制規定必須在規定的時間內完成確權登記頒證工作，明確限制了權利人申請確權登記頒證的時間，這樣就以行政手段剝奪了土地權利人的法律期限利益和土地物權，這顯然與《土地管理法實施細則》是矛盾的，增加了農民的不滿情緒，加大了土地權屬爭議。使得法律法規實施過于僵硬，法律的程序功能喪失。

二、原因探究

（一）農村土地產權制度不完善

1. 農民集體土地所有權的主體模糊

《中華人民共和國物權法》第五章國家所有權和集體所有權、私人所有權中第59條規定：農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有?？梢钥闯?，目前的法律法規對于“集體”一詞的描述十分模糊，對于土地經營權糾紛問題的解決并不能提供依據和支持。

我國農業生產力發展仍處于較低水平，立法的缺失和法律解釋的模糊是造成了農民集體土地所有權的主體不清晰問題以及后續帶來的一系列矛盾。

2. 農村集體土地產權權能殘缺

根據《中華人民共和國土地管理法》第二章第八條規定， 農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。然而，我國農民集體所擁有的土地所有權其實是殘缺的。在土地產權權能上，國家高于集體，國家可以因建設需要，通過農用地轉批程序，以國家名義征收、占用土地，改變農村土地用途。農民集體作為農村土地所有權的產權主體僅能行使小部分處置權和收益權。農民可以將土地所有權以“被征用”、“被征收”的形式轉交給國家，但無法轉賣給他人或組織。也不能自主決定土地用途，買賣土地，或將土地作為抵押物或擔保物，只能保持土地僅用于農業生產。黨的十九大報告提出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟?！蓖晟?“三權”分置制度，賦予農民承包經營權抵押、擔保權能，是我國政府關于土地流轉作出的一個重大政策突破。然而這種賦予農民承包經營權抵押、擔保權能的政策還未從政策上升到法律層面。加之地方各級政府和相關機構組織對于政策和法律的規定不能有效貫徹落實，土地承包經營權權能殘缺問題還需要進一步解決?，F在農民進行農地耕種的邊際收益日益遞減，而農民處置土地時又處處受限制，不能利用屬于自己的土地去提高生活水平。這在一定程度上激化了矛盾，不利于社會穩定。endprint

（二）農村土地確權工作制度不完善

1. 土地確權和流轉機制以及糾紛仲裁體系需要進一步明確

上文提出的權屬存在爭議的土地歸屬問題，目前尚未有正式的政策條例出臺，土地確權機制尚不完善，進而導致土地糾紛問題頻發。合理解決土地糾紛問題，需要試行爭議仲裁，健全土地確權和糾紛解決機制。

目前我國大多數農村地區沒有建立土地流轉的交易平臺，參與流轉的買方和賣方存在嚴重的信息不對稱問題，造成了巨大的交易成本。很多地區土地流轉仍然是以村民之間口頭協議的方式，或者村支部和村委會代表村民簽訂流轉合同。即使是建立了這樣一個平臺的地區，也因缺乏合理的流轉程序和科學的監管體制，使得交易平臺缺乏效率，淪為擺設。

對于土地的合理流轉價格，農民沒有明確的標準作為參考，常常處于劣勢，低估土地的真實價格。目前針對農村土地肥沃程度的等級分類五花八門，土地肥力和面積之間的換算方式也經常變動，缺乏一個權威的價格計算方法。

2. 確權后續工作不完善，政策調整不及時

一是隨著土地承包經營權確權頒證，接下來的工作應當是完善“三權”分置制度，繼續強化承包經營權的物權功能。如：已取得承包經營權的農戶可將土地自由流轉給其它經營主體已取得收益；全家遷出農村的農戶可有償退出土地承包權，獲得經濟補償。

二是農地確權登記頒證工作完成之后，信息化管理工作沒有做好銜接。目前我國各地區農村土地產權交易尚處于無序狀態，大部分沒有建立電子檔案，仍采用紙質登記方式，容易產生紕漏，難以保存和查找記錄。

（三）“社會保障型”農村土地制度短時間內難以改變

中國農民向來對土地有著深厚的情感，“耕者有其田”是廣大農民群眾一直以來的愿望。對農民而言，土地是根，是最低生活水平的保障。還可充當失業保險和養老保險的角色，外出務工回鄉人員可重回農村耕種土地，喪失勞動能力的老年人可以將土地租出去，收取租金。總之，土地在農村社會保障體系中發揮著重要的作用。我國農村社會保障制度一直以來極不完善，大多數農民又沒有購買商業性保障的意識和經濟能力，只能依靠土地保障功能。盡管土地只能提供最低層次的保障，維持最基本的生存需要，但對于只能依靠體力勞動的農民來講，這是最踏實的“鐵飯碗”。我國農民的“戀土”情節根深蒂固，導致我國農村土地制度改革之路走得十分艱難。

三、政策建議

（一）完善農村土地產權制度

目前我國農地用益物權殘缺，農民僅僅擁有使用、流轉、收益的權利，沒有經營權抵押、擔保權利。要完善農村土地產權制度，明確規定集體土地所有權主體，防止村干部濫用職權，損害農民利益。提高集體土地所有權的法律地位，改變在土地所有權方面的國家強制。建立完善的集體土地用益物權抵押制度，農民可以將承包經營權抵押，獲得農業經營所需資金，盤活“沉睡”的資源，讓隱形資源成為顯性資源，開辟新的融資渠道，實現規模化經營。

（二）完善土地承包經營權確權制度

確權登記頒證工作牽涉面廣，需要省、市、縣、鄉的國土局、農業局、人民政府、農委等多部門密切配合，共同推進。實際工作中將會遇到各種錯綜復雜的問題，要從全局出發，用不同的方式方法來處理。因此，需進一步完善土地承包經營權確權制度，包括：①針對權屬存在爭議的土地，制定一套完備詳盡的處理標準，同時在實施過程中靈活運用。②建立完善的農地糾紛調解機制，各村成立糾紛調解小組，慎重調解矛盾糾紛，保證農村社會穩定。

（三）完善農村土地相關法律

國家已出臺一系列政策作為農村土地確權工作的執行依據，但在實施過程中仍然存在許多問題。必須繼續完善相關法律，并在農村宣傳普及，彌補進行過程中暴露出來的矛盾問題，確保確權工作的有效開展。還要根據實踐中出現的新情況，及時更新條例，避免損害農民利益的事情發生。

（四）加強對農戶的思想和技術培訓

土地的社會保障功能在我國農民觀念里根深蒂固，許多農民害怕土地確權流轉后生存無法保障，于是對于土地確權工作只是被動接受，積極性不高。但是土地所提供的保障只能維持溫飽水平，因此需要改變農戶的這一傳統觀念，對農戶進行思想培訓。向他們介紹科學的種植方式、創新的營銷理念、高效的市場開拓途徑，開闊其眼界，提高其對現代化農業生產發展方向的認識，讓他們真正理解國家開展土地確權工作意在以人為本、便民惠農的良苦用心。還可針對具體情況對農戶進行農業生產技能培訓，帶領他們嘗試現代化農業生產機器， 提高他們的農業生產能力。

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（作者單位：合肥工業大學 經濟學院）endprint