河北省農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題研究

李亞莉

摘要：從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和土地高效合理利用等角度來看，農(nóng)村宅基地退出成為必然趨勢。農(nóng)民權(quán)益保護(hù)是宅基地退出工作的基礎(chǔ)和首要前提。我國宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益受損的原因主要是宅基地處分權(quán)不充分、政府征收占比較大、退出補償方式單一和社會保障機制不健全等，針對以上現(xiàn)狀分析提出幾點建議包括完善立法、弱化政府推力、提供多樣補償方式和完善社會保障制度等。

關(guān)鍵詞：宅基地退出；城鎮(zhèn)化；農(nóng)民權(quán)益；保護(hù)機制

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市建設(shè)用地需求大幅增加，同時大量農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工并落戶，原宅基地依然保留造成農(nóng)村宅基地利用效率低或閑置的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。國家一直提倡土地的高效、節(jié)約、集約利用，如何處理農(nóng)戶進(jìn)城落戶之后的土地問題成為社會各界關(guān)注的重點。農(nóng)村宅基地退出逐漸成為緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張同時提高農(nóng)村宅基地利用效率的重要手段之一，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和土地高效合理利用等角度來看，農(nóng)村宅基地退出已然成為必然趨勢。

我國現(xiàn)行的宅基地制度對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是一項福利，隨著大量勞動力進(jìn)城務(wù)工和居住，宅基地所承載的功能發(fā)生了很大變化。如何推動宅基地制度改革以及在宅基地退出過程中如何保障農(nóng)村居民的權(quán)益引起了社會的廣泛關(guān)注。本次調(diào)查共發(fā)放調(diào)查問卷318份，回收有效問卷301份，被調(diào)查者均為在城鎮(zhèn)務(wù)工的河北籍農(nóng)村居民，其中唐山籍106份，張家口籍52份，石家莊籍48份，保定籍37份，廊坊、邢臺等地共計58份。

一、宅基地退出和農(nóng)民權(quán)益的相關(guān)概念

宅基地使用權(quán)是我國土地產(chǎn)權(quán)制度中比較特殊的一種用益物權(quán)，法律規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給本集體成員無償使用的土地，承擔(dān)著農(nóng)村居民基本居住問題的社會保障功能。我國土地相關(guān)法律一直都嚴(yán)格限制宅基地使用的流轉(zhuǎn)，但近幾年我國在此問題上開始嘗試放開限制。國土部于2016年10月公布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》，意見中指出允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。因此目前我國宅基地退出有國家強制征收和農(nóng)民自愿退出兩種主要形式。

宅基地退出過程是農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的滅失，所以摸清農(nóng)民權(quán)益在宅基地退出中的受損情況及原因，成為建立宅基地退出機制的首要問題，同時為完善宅基地退出政策提供建議。

我國2013年開始執(zhí)行的新《農(nóng)業(yè)法》中單列出第九章—農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，對農(nóng)業(yè)行政主管部門依法管理、“依法治農(nóng)”均做出明確規(guī)定，眾多規(guī)定的出臺勢必對我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)工作起到積極的作用。農(nóng)村居民作為社會成員就應(yīng)該享有政治、經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療等各種權(quán)益，因此農(nóng)民權(quán)益是一個綜合性概念，概括起來主要包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會權(quán)益和保障權(quán)益等。在當(dāng)前社會農(nóng)民的大部分權(quán)益基本都得到了很好的保護(hù)，但是在農(nóng)村宅基地退出問題上，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)還存在著諸多問題。

二、我國宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀及存在問題

（一） 宅基地退出中農(nóng)戶處分權(quán)能受限

河北省農(nóng)村“一戶多宅”和超占宅基地現(xiàn)象普遍，調(diào)查中被調(diào)查者家中擁有兩處以上宅基地的比例為23.1%，宅基地面積超標(biāo)占比約39.2%。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)的權(quán)能中處分權(quán)受到很大限制。對于農(nóng)民個人而言，受限的處分權(quán)一方面剝奪了農(nóng)民對宅基地自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利，同時導(dǎo)致了宅基地的閑置浪費。對于農(nóng)村居民來說，生活中兩大最主要的資本—宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)都難實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值的體現(xiàn)。因為宅基地處分權(quán)的受限，宅基地使用權(quán)難以體現(xiàn)土地價值增長所帶來的預(yù)期收益，造成宅基地退出積極性降低，同時農(nóng)民權(quán)益因此受到損害。

（二）政府主導(dǎo)的征收占宅基地退出比重較大

本次調(diào)查中共有47份選擇愿意主動退出，占比為15.6%。征收將農(nóng)民集體所有權(quán)的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校S著集體土地所有權(quán)的滅失，宅基地使用權(quán)也隨之消失。一直以來，政府主導(dǎo)的宅基地退出占比很大。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民主動退出宅基地使用權(quán)的比例較小，主要因為農(nóng)村居民對于以后的城鎮(zhèn)生活存在一定的擔(dān)憂，原因來自于多方面，買房、就業(yè)、子女教育、醫(yī)療等等。城鎮(zhèn)化不單單是土地城鎮(zhèn)化，更是人口的城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化不只是將戶口轉(zhuǎn)到城里，還要在很大程度上為宅基地退出人群解決住房問題。征收過程中，宅基地使用權(quán)人沒有話語權(quán)，被動接受征收決議及補償方式，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。

（三）宅基地退出補償方式比較單一

綜合全國宅基地退出試點地區(qū)的補償模式大體上有貨幣補償、補償安置房、平等置換商品房等方式。本次調(diào)查中，河北省農(nóng)村居民宅基地退出補償方式選擇貨幣補償?shù)恼急?7.2%，選擇置換房屋的占比13.9%。調(diào)查過程中了解到不同年齡階段和教育背景之下的農(nóng)村居民，在宅基地退出補償問題上有不同的需求，比如就業(yè)或者社會保障等。我國現(xiàn)在的宅基地退出模式中，大多數(shù)地方退出補償方式單一，在宅基地退出補償問題上農(nóng)民幾乎不能根據(jù)自身意愿有所選擇，就造成宅基地退出存在一定的局限性，對于農(nóng)民自身權(quán)益有損害。

（四）宅基地退出后的相關(guān)社會保障機制不夠健全

通過調(diào)查問卷分析得出約63%的受訪者認(rèn)為宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)村居民退出宅基地以后，獲得的補償不足以維持基本生活。但是農(nóng)民自身缺乏非農(nóng)生產(chǎn)的技能，文化水平普遍不高造成就業(yè)困難，一旦退出宅基地，能否在城鎮(zhèn)生活下去成為首要考慮的問題。進(jìn)入城鎮(zhèn)生活后，水電、燃?xì)獾壬畛杀镜脑黾訉τ谵r(nóng)民來說也成為沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此退出宅基地的農(nóng)村居民的社會保障權(quán)益受到損害。

三、宅基地退出中建立農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機制的建議

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民宅基地如何退出問題，根本不在于能否流轉(zhuǎn)，而在于進(jìn)城人員在城市能否有穩(wěn)定的非農(nóng)收入，是否獲得相應(yīng)社會保障等。具備這些前提之后，進(jìn)城人員才能無后顧之憂地放棄原有的宅基地使用權(quán)，因此，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)是城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)和首要前提。endprint

（一）完善相關(guān)立法，賦予宅基地使用權(quán)完整權(quán)能

國家在相關(guān)法律建設(shè)方面應(yīng)明確農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)利主體的權(quán)利，賦予宅基地使用人充分處置權(quán)，為農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)提供法律基礎(chǔ)，能夠讓農(nóng)村居民自由選擇是否退出。

同時政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的服務(wù)機制。農(nóng)村居民進(jìn)入城市后，應(yīng)該提供相應(yīng)的各項服務(wù)，讓農(nóng)村居民享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。

（二）規(guī)范政府行為，減弱政府推動宅基地退出的推力

國家征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)該以公共利益需要為基本前提，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，單純依靠征收的方式讓農(nóng)民退出宅基地已經(jīng)不能滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的需要，所以國家應(yīng)減弱政府推力，轉(zhuǎn)而解決在宅基地退出中農(nóng)民的后顧之憂。

農(nóng)民宅基地使用權(quán)退出與否應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民自身意愿，政府應(yīng)該積極引導(dǎo)，全面考慮農(nóng)民的生產(chǎn)生活習(xí)慣及其適應(yīng)能力和接受程度，因勢利導(dǎo)，保障農(nóng)民合法權(quán)益，任何組織和個人均不能強迫農(nóng)民退出宅基地。

（三）賦予農(nóng)村居民多樣化的選擇

在國家征收集體土地時多數(shù)地區(qū)以貨幣補償為主，但是補償價格較低，國家應(yīng)該適當(dāng)提高宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)；其次，可以推廣鼓勵農(nóng)民選擇新型社區(qū)安置房，將農(nóng)民自愿退出的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一整理或者復(fù)墾為耕地，進(jìn)行耕地總量補充；平等置換商品房的方式需要需要政府部門及財政支持，讓退出宅基地的農(nóng)民真正融入到城鎮(zhèn)居民之中。在農(nóng)民退出宅基地時政府能夠提供多種補償方式并允許農(nóng)民根據(jù)自身需求自主選擇，是對農(nóng)民權(quán)益較切實保護(hù)。

（四）建立完善的社會保障制度

農(nóng)村居民退出宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)后，社會保障政策必須首先落實。農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)具有福利性質(zhì)，換句話說它就是農(nóng)村社會保障的重要組成部分。農(nóng)村居民退出宅基地以后，就不再享有申請宅基地使用權(quán)的權(quán)利，實質(zhì)剝奪了農(nóng)村居民原有的社會保障，因此必須為其以后的社會保障做出妥善安排。政府應(yīng)該加大就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面的投入，通過增加就業(yè)技能培訓(xùn)等，讓退出宅基地的農(nóng)村居民享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，消除他們的后顧之憂，可以極大程度上促進(jìn)農(nóng)村居民主動退出宅基地。

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*基金項目：2017年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題（課題編號201704120

405）河北省農(nóng)村宅基地退出影響因素及路徑研究。

（作者單位：華北理工大學(xué)管理學(xué)院）endprint