快速城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革的新思考

黃武云

摘要：目前，教育學(xué)者們分析討論的熱門(mén)話題就是改革基礎(chǔ)教育。因此，改革我國(guó)的基礎(chǔ)教育管理體制正逐漸成為教育體系改革重要內(nèi)容。由于我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，基礎(chǔ)教育的管理模式也應(yīng)更加完善，要從教育公平、提高教育質(zhì)量出發(fā)，制定更能適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的教育管理體制。文章以快速城鎮(zhèn)化為背景出發(fā)，探討在此背景下我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革的新方向與新思路。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育；管理體制；城鎮(zhèn)化

基礎(chǔ)教育是快速城鎮(zhèn)化發(fā)展中非常重要的組成部分，具有不可缺少的作用。同時(shí)，基礎(chǔ)教育也為我國(guó)的快速城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強(qiáng)力的人才保證、知識(shí)保證和科技支持，為我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮著重要的作用。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的今天，各級(jí)教育管理部門(mén)也在不斷對(duì)教育體制的改革提出新方向、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，特別是對(duì)落后的基礎(chǔ)教育體制進(jìn)行改革和調(diào)整。并且，在改革基礎(chǔ)教育管理體制方面，應(yīng)追求大膽創(chuàng)新的教育管理方式，在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的過(guò)程中，推動(dòng)教育的發(fā)展，這對(duì)我國(guó)教育事業(yè)具有十分重要的意義。

一、我國(guó)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）人口城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化

從我國(guó)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程來(lái)看，其中非常重要的一個(gè)問(wèn)題就是人口城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，由于大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)里，對(duì)應(yīng)的他們?cè)诔擎?zhèn)內(nèi)的缺未能享受到與其他城鎮(zhèn)居民同等的教育、就業(yè)、醫(yī)療等公共服務(wù)，因此難以融入到城鎮(zhèn)生活。

（二）土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

從最近幾年開(kāi)始，各地都開(kāi)始大量建設(shè)各種樓房高樓，土地的使用率開(kāi)始逐漸的增加，而人口的發(fā)展跟不上土地的大量濫用。并且由于某些城市擴(kuò)張占地過(guò)大，追求寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，使得城區(qū)人口密度偏低，人流缺乏，建設(shè)用地等資源使用粗放低效，使得了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化這樣畸形的發(fā)展。

（三）城鎮(zhèn)化的區(qū)域發(fā)展很不平衡

城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展的不平衡主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)的空間和結(jié)構(gòu)規(guī)模的不合理分布，大型的城市以及特大型的城市人口基數(shù)過(guò)大，從而壓力大。而中小城市人口缺不足，自己的潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮，在城鄉(xiāng)發(fā)展上表現(xiàn)不平衡，農(nóng)村的發(fā)展滯后，農(nóng)村的留守兒童以及老人問(wèn)題也日益明顯，最終也導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化的發(fā)展出現(xiàn)不平衡。

二、快速城鎮(zhèn)化中基礎(chǔ)教育管理體制存在的問(wèn)題

雖然城鎮(zhèn)化的發(fā)展正在改變著中國(guó)的社會(huì)面貌，對(duì)教育的發(fā)展也產(chǎn)生著重要積極影響，但是它不可避免地對(duì)教育管理體制和教育管理的方式、方法、手段等提出新的要求和挑戰(zhàn)，而快速快速城鎮(zhèn)化也使得基礎(chǔ)教育管理體制存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）流動(dòng)人口子女教育管理存在困難

1. 城鄉(xiāng)二元管理體制阻礙了城鄉(xiāng)教育發(fā)展

流動(dòng)人口子女教育管理的問(wèn)題主要是城鄉(xiāng)二元管理體制的存在所導(dǎo)致的，由于城鎮(zhèn)化最顯著的表征就是人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，即人口的大規(guī)模遷移。而對(duì)于流動(dòng)人口的教育問(wèn)題，其中最主要的就是要解決好隨遷子女和留守兒童兩個(gè)群體。盡管政府對(duì)于流動(dòng)人口和農(nóng)民工子女的教育的重視。但是，受到現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元體制的限制，使得戶籍制度仍然成為農(nóng)民工子女教育問(wèn)題難以跨越的障礙。數(shù)量龐大的留守兒童過(guò)著“隔代照看”的生活，其中原因很多，根本在于戶籍制度阻礙了他們流向城市的腳步，最終使得城鄉(xiāng)二元管理體制阻礙了城鄉(xiāng)教育發(fā)展。

2. “兩為主”政策與現(xiàn)行財(cái)政體制的沖突

兩為主政策是中央政府把義務(wù)教育的責(zé)任從流出政府轉(zhuǎn)移到流入政府的身上。這樣流入政府的責(zé)任和經(jīng)費(fèi)大量增加，但因?yàn)槭前l(fā)達(dá)地區(qū)，政府一般不會(huì)給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償。另一方面，對(duì)流出政府由于出于農(nóng)村地區(qū)或者是中西部地區(qū)，不僅能得到中央政府的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償，還可以減少對(duì)流出兒童的責(zé)任和義務(wù)，這種事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致影響了流入地政府的積極性。

（二）城鄉(xiāng)教師流動(dòng)與管理存在困難

由于快速城鎮(zhèn)化而使得教育資源在城鄉(xiāng)分配上存在著嚴(yán)重的不公平現(xiàn)象，并且存在著際分配不公平及資源利用率低下等一系列問(wèn)題。此外，由于農(nóng)業(yè)人口大量轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)也逐步向著城鎮(zhèn)聚集，這給城鎮(zhèn)教育帶來(lái)的巨大的壓力，也對(duì)農(nóng)村教育帶來(lái)沖擊。這也使得城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育配置在農(nóng)村教育資源配置、城鎮(zhèn)教育資源的公平方面存在問(wèn)題。

三、如何改善我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革中存在的問(wèn)題

（一）對(duì)管理層級(jí)及權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化力度加強(qiáng)，不斷改善教育服務(wù)質(zhì)量

第一，進(jìn)行優(yōu)化基礎(chǔ)教育管理組織結(jié)構(gòu)，扁平化發(fā)展，準(zhǔn)確的傳遞信息。第二，為了防止出現(xiàn)教育職能的膨脹應(yīng)優(yōu)化教育部門(mén)的管理職權(quán)，把集權(quán)的教育職權(quán)徹底打破，符合公平公正的管理職權(quán)。第三，積極性和主動(dòng)性是學(xué)校在辦學(xué)上的改善，學(xué)校教育質(zhì)量應(yīng)不斷改善，在積極性和熱情上也應(yīng)激發(fā)企業(yè)參與辦學(xué)的。

（二）改善管理體制，不斷促進(jìn)教育公平

教育公平就要改善教育管理體制，不均衡現(xiàn)象存在區(qū)域教育之間以及城鄉(xiāng)教育之間應(yīng)該努力改善。加快發(fā)展的步伐在城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌規(guī)劃上面。教育資源以及經(jīng)費(fèi)的投入重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村地區(qū)以及西部落后的區(qū)域加大，發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育，改革決策體制，這樣才能逐步促進(jìn)教育公平。

（三）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立科學(xué)的教育評(píng)價(jià)體系

基礎(chǔ)教育的質(zhì)量偏低主要是傳統(tǒng)的教育管理體制下，教育資源浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，應(yīng)建立科學(xué)合理的教育評(píng)價(jià)體系，適當(dāng)?shù)匾敫?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如發(fā)展民辦教育，學(xué)生可以自由選擇學(xué)校，拔款教育經(jīng)費(fèi)可以根據(jù)生源的情況定，學(xué)校更加重視學(xué)生的地位，提高辦學(xué)的質(zhì)量。此外，對(duì)于教育的評(píng)價(jià)體系也需要逐步改善，規(guī)劃、制定出科學(xué)的、合理化的評(píng)價(jià)機(jī)制是管理部門(mén)應(yīng)考慮并改善。

四、快速城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)教育體制改革的新思考

（一）打破城鄉(xiāng)二元體制，打破戶籍制度的限制

要解決快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工子女教育問(wèn)題，這就必須徹底的打破城鄉(xiāng)二元的體制，特別是打破戶籍制度的束縛。經(jīng)驗(yàn)表明，許多的國(guó)家在義務(wù)教育財(cái)政投資體制上選擇了集中模式或相對(duì)集中模式，意味著中央和省級(jí)政府應(yīng)是義務(wù)教育的分擔(dān)主體。因此，這樣就使得中央和省級(jí)政府之間在解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題上能夠發(fā)揮更多作用，逐步提高中央、省級(jí)財(cái)政義務(wù)教育投入比例，將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障從“以縣為主”改變?yōu)橐灾醒搿⑹∝?cái)政投入為主。并且，再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)流入地義務(wù)教育階段隨遷子女實(shí)際在校生人數(shù)劃撥，彌補(bǔ)人口流入大省、大市的部分教育成本，在解決隨遷子女跨省、跨市流動(dòng)方面承擔(dān)更多責(zé)任，用這種方式才有可能解決隨遷子女教育管理問(wèn)題。endprint

（二）改革教育管理人事制度，打破教師交流壁壘

要解決城鄉(xiāng)教師資源合理的交流，使教育均衡化發(fā)展，首先必須改革現(xiàn)有的教師管理體制和人事制度改革，政策壁壘沒(méi)有界限。一方面，應(yīng)健全城鄉(xiāng)教師和校長(zhǎng)流動(dòng)機(jī)制。目的在于要打破教師的區(qū)縣歸屬、單位歸屬制度。另外一方面，建立農(nóng)村教師的補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)行中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)、薪酬分配和職稱評(píng)定“補(bǔ)償性”向農(nóng)村地區(qū)教師傾斜，重視校長(zhǎng)的專業(yè)和農(nóng)村教師發(fā)展，真正讓教師自愿留在農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村，這是農(nóng)村教育固本強(qiáng)基的根本舉措。

（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化教育管理體制，探索新型城鎮(zhèn)化道路

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的教育管理體制，要通過(guò)統(tǒng)籌當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)教育發(fā)展，讓流動(dòng)人口得到與城市居民同等的教育服務(wù)，同時(shí)確保農(nóng)村地區(qū)獲得同質(zhì)同量的公共服務(wù)。一方面，必須大力發(fā)展農(nóng)村教育，從多方面加大投入和補(bǔ)償力度，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育供給水平、供給質(zhì)量和供給標(biāo)準(zhǔn)上的差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化。而另外一方面，要求對(duì)農(nóng)民工及其子女的教育問(wèn)題應(yīng)該和城市居民一樣統(tǒng)籌兼顧，從城市內(nèi)部打破對(duì)農(nóng)民工子女的教育制度歧視問(wèn)題。從而構(gòu)建以常住人口為基準(zhǔn)的公共服務(wù)供給機(jī)制。

五、結(jié)論

當(dāng)前，我國(guó)的城鎮(zhèn)已經(jīng)進(jìn)入中期階段，這也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速階段。在全球化大背景的影響下，伴隨著我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的逐步深化，我國(guó)的基礎(chǔ)教育管理問(wèn)題也日益明顯。因此，要不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)教育管理體制改革的步伐，不斷創(chuàng)新教育改革的思路，進(jìn)一步使人民受到公正公平的教育，不斷提高教育質(zhì)量，從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。

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（作者單位：貴州大學(xué)）endprint