區域大氣污染聯防聯控法律機制的重構

胡海燕

摘要：近年來，中國大氣污染防治的投入與產出不成比率，防治措施日益暴露其短板，聯防聯控存在困境。亟待從聯防聯控的基本原則、管理設置、利益補償、信息共享、公眾參與及政府主體的法律責任等方面重構區域大氣污染聯防聯控法律機制，解決防控體系中顯性及隱性的諸項問題，提高大氣質量。

關鍵詞：區域大氣污染；聯防聯控；大氣污染防治

當前，中國大氣污染具有復雜、嚴峻的特點，并帶來多重負面效應，“不僅影響個體（身心）和諧，還會影響社會（群體）和諧，引起社會恐慌，瓦解社會正常的秩序與運轉機制”。例如，部分城市二氧化硫濃度污染源貢獻率達至30%～40%嚴重阻卻京津冀、長三角、珠三角地區的經濟、社會、民生各領域的有序運轉。亟待各級各地政府共同應對，共擔風險，協調各自的利益訴求，共同建立跨區域性大氣污染防治根本途徑之區域聯防聯控機制以助推區域綠色經濟可持續增長。

一、立法發展

法律是一切組織和個人行為的根本準則，法律作為重要的上層建筑亦對大氣污染防治領域具有重要意義，因此，中國一直在探索構建大氣污染聯防聯控法律機制，通過制定諸如《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》（國辦發[2010]33號）、《重點區域大污染防治“十二五”規劃》、《大氣污染防治行動計劃》、《環境保護法》和《大氣污染防治法》在內的多部法律法規及行政規章，逐步調整和解決在防治過程中暴露出來的諸多問題，最終達致改善環境的目標。既存法律法規立法側重點雖各不相同，但改善大氣環境的目標是一致的，且逐步對聯防聯控具體實施中潛藏的各種問題及其外延進行規范。實現對區域內聯防聯控的統籌協調，衡平內部各地區差異，防治“突出重點、分類指導、多管齊下、科學施策，把調整優化結構、強化創新驅動和保護環境生態結合起來”，實現聯防聯控機制的重構與科學實施，達致解決大氣污染的目標。

二、基本原則

基于制定時各有不同的大氣污染的實際狀況，《指導意見》、《規劃》與《大氣十條》雖然以不同視角構建了相應的基本準則，但如是規范性文件法律位階較低不能直接作為大氣污染聯防聯控的基本原則。《大氣污染防治法》僅要求區域內各級政府“定期召開聯席會議，按照統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施的要求，開展大氣污染聯合防治，落實大氣污染防治目標責任”，不能作為基本原則。亟待深刻剖析有關立法和行政規章背后的立法精神，從中總結明確一系列行之有效的基本原則，并以此為基石促進有關法律規范的推行與具體運行，積極改善大氣質量，助力工業經濟、工業經濟、旅游業、商業、交通運輸業等的發展，并試圖通過各行業的協調發展共生實現對大氣環境保護的反哺。

（一）協調經濟發展與環境保護

統籌兼顧考慮是協調不同區域經濟發展水平與生態環境保護狀況之矛盾的關鍵助力。如在經濟發達區域不僅要求兼顧生態環境保護，亦需將保護生態環境置于主導地位推動經濟效益服務于生態環境保護；而在經濟欠發達地區為實現環境利益最大化，則需要為追求經濟發展而犧牲生態環境。在開展區域大氣污染聯防聯控時必須充分考慮各方經濟發展目標和環境容量，協調經濟發展與環境保護。

（二）兼顧聯防聯控與屬地管理

長久以來，我國的環境管理主要是以屬地管理為原則，簡單的以行政區劃為標準劃分其所負責地域的環境保護，而由于大氣流動性的特點，污染不可能只限于一時一地，屬地管理不利于區域間開展協作。條塊分割和管理部門互不通融的碎片化治理模式與大氣污染協調高效治理迫切需要的臨界背離必然導致污染治理失靈、失效和負效。亟需依據主體功能、大氣環境質量、擴散規律劃定污染防治區域輔以聯席會議制度統一規劃、評估、協調與監管，避免因屬地主義導致防治時機的錯失及防治難度的增加。

（三）統一總量控制與質量改善

潛在環境問題的事前干預以及既存問題的事后解決是提升環境質量的有效保護舉措。通過設定總量減排任務，并輔以總量減排考核機制能夠達致環境質量顯著改善。《大氣污染防治法》“以改善大氣環境質量為目標。”事實上，未依據污染貢獻程度、自身經濟承受能力實行防治主體總量控制與環境質量改善責任的共同而又區別的對待，以致“區域控制污染物指標總量削減但區域空氣質量日益惡化的協同負效應。”唯有統一總量控制與質量改善，才能能夠實現大氣污染聯防聯控的目的，改變大氣污染形勢日益嚴重的狀態，切實提升大氣環境質量。

（四）實施共同但有區別責任機制

區域大氣污染的各相關主體在地方經濟發展、行業發展以及社會生活中或多或少都對本區域大氣環境造成一定程度的污染。即所有相關主體有義務承擔共同責任。但由于各相關主體行為對于造成大氣的污染程度不同，造成區域大氣污染程度高的主體就應承擔更大的責任。“區域大氣污染聯防聯控，要在統籌考慮歷史責任與現實責任的基礎之上對不同的責任主體進行合理的責任分配”，以保障區域大氣污染聯防聯控法律機制實現內在實質公平，“有利于改變高污染的化石能源消耗模式，減少溫室氣體排放”。

三、重構措施

（一）設置管理機構

區域大氣污染聯防聯控的主體具有多元性，其各自的利益訴求可能存在較大差異，不可避免地會發生利益沖突，需要成立跨行政區域的大氣污染管理機構，立足現行立法體制下的互動合作空間，改革相應的財政與行政管理制度，積極消除區域內相關利益主體的認知差異，在多元主體間進行統籌協調和監督管理，平衡各方訴求。現行的以地方政府的聯席會議為輔助手段的聯防聯控機制，“難以消除行政壁壘、府際爭議難以協調、聯防聯控無法實現。”有必要設置跨行政區域的、具有權威性的大氣污染聯防聯控管理機構，提升環境保護督查中心的監管職能，建立隸屬于環保督查中心的大氣環境綜合監管機構。

（二）建立信息共享機制

我國各行政區域各自為政地監測大氣污染監測，難以共享相關信息，導致各區域信息缺乏和不對稱。需要建立信息共享機制。按照“統一標準、統一監測”的要求，改變當前防治措施缺乏聯動性的困境，利用當前蓬勃發展并具有旺盛生命力的人工智能技術等新技術，通過大數據挖掘與大數據分析等具體技術，構建模型，挖掘相應區域內的污染源，分析、預測其變化趨勢，并實時精準推送達致區域大氣污染防治訊息有效共享助推社會公眾的有序參與。“建立區域信息共享平臺，共享區域內各聯防聯控主體的大氣監測的數據資料、大氣污染來源及其變化趨勢的研究分析、以及各聯防聯控主體的治污信息等內容，加深區域內各地方彼此空氣質量與污染治理實況的相互了解，進而因時、因地制宜的不斷完備區域大氣污染聯防聯控對策體系”，使得防治效率得到大幅提升，并實現防治成本的降低。endprint

（三）建立公眾參與機制

公眾是大氣污染的利益相關者。公眾的生命健康權無不與之息息相關。公民參與的本質是社會自我管制，是私力發揮作用的體現。公眾參與對于區域大氣污染聯防聯控大有裨益亦具有特殊價值。而公眾有效參與的缺位亦將阻礙區域大氣污染聯防聯控所期許的最優結果的實現。《環境保護法》給予社會相關主體“獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。”對此，需要將公眾納入聯防聯控的全過程中，建立公眾參與大氣污染聯防聯控的決策參與、過程參與和末端參與機制。通過以公眾參與為代表的社會自我管制對政府及污染企業進行制衡，促進污染防治，以此實現管控路徑的不斷拓寬。

（四）建立利益補償機制

自身利益的最大化與實施區域污染聯防聯控的積極性呈現負相關性，并且各地區經濟發展不平衡對環境污染的承受力也有所不同，亟待“依靠堅實的經濟基礎和強大的社會組織能力”構筑區域大氣污染聯防聯控利益補償機制。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”（馬克思），均衡各方利益訴求以增強大氣污染聯防聯控各方的合作意愿是確保聯防聯控順利實施，解決“降低整體生活質量多發性污染形態”之關鍵助力。

事實上，當前中國大氣污染成因復雜，污染程度加深，實現完全防治困難重重，一定程度上導致“極端天氣事件頻發與災害強度劇增”。區域大氣污染聯防聯控的復雜性亟需依靠完善的法律制度從頂端進行規范調節，使其在恰當運行，避免因為各方扯皮、推諉，導致效率低下，防治工作停滯。通過規則完善，積極改善我國大氣污染狀況，提高抵御污染的實力，更好地貫徹減緩不利于產業發展的問題的各項措施，極力為人類創造一個更加舒適的生活環境。

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*本文系中國法學會2016年部級法學研究重點委托課題“大氣污染防治法律制度研究”[項目編號：CLS（2016）ZAWT26]階段性研究成果。

（作者單位：南京信息工程大學氣候變化與公共政策研究院、南京信息工程大學公共管理學院）endprint