南京市養老機構PPP模式應用研究

柏凌

摘?要：隨著人口老齡化，豐富養老資金來源，提高資金效率勢在必行。本文以南京市養老市場為例，探討以PPP模式在養老機構投資運用中的方法，分析該模式下民間資本參與養老機構的必要性與可行性，并建議政府采用公私合建加委托運營的模式，統籌規劃、分層發展，提高民間資本參與養老機構投資的積極性。

關鍵詞：PPP;養老機構;VFM

中圖分類號：C913.6??????文獻標識碼：A??????文章編號：1008-4428（2018）12-0205-02

一、 概述

當前，我國養老服務機構發展所面臨的主要困境就在于供需失衡、供需矛盾突出。相關數據顯示，截至2017年底，南京市60歲以上老年人口134.3萬，占戶籍人口的20.1%。其中，65歲以上老人88.8萬，占戶籍人口的13.3%，已近深度老齡化。截至2017年底，全市共有養老機構296所，千名老人床位數39.1張，《南京市養老服務設施布局規劃》指出，確定至2020年，南京每千名老人有50張養老床位。按此規劃，南京現有的床位缺口較高，要彌補床位缺口，就要保證對養老機構投入充足的發展資金，根據目前南京養老服務業發展情況來看，若是完全依靠政府財政支持，要如期實現這一目標有較大的難度。因此，有效拓寬養老機構資金來源渠道成了當務之急。PPP模式的基本功能就是社會融資，在養老服務領域引入PPP模式可以有效結合財政資金與民間資本，彌補養老機構建設運營的資金缺口，通過引入私營資本，可以彌補政府財政投入不足問題，減輕政府財政負擔，有效增加養老服務的供給，緩解供需失衡困境，為我市按時按質實現養老服務發展目標規劃提供有力保障。

二、 南京市養老機構應用PPP模式的合理性

（一）改善公辦養老服務機構運營機制和養老服務的供給質量

目前社會對養老機構的顧慮很大來自服務機構的供給質量和運營能力上。對于家屬來說，擁有良好運營能力和較高效率的養老機構，才能保障給老人提供有效服務。綜合來看，我市現有300所養老服務機構的管理水平不高、運營效率低，不能高效合理地使用養老資源。尤其是公辦養老機構一般都是具有公益福利性質的事業單位，其機構人員服務意識不高，機構整體運營效率低，管理水平和服務水平有限，此外，這些公辦養老機構普遍表現出管理體制落后、行政主導性強。引用PPP模式對養老服務供給質量的提高，主要體現在以下幾方面：首先，私人資本的逐利性，會激勵私營部門根據市場多層次、多元化的養老需求提供相應優質的養老服務來滿足市場需求;其次，私營部門擁有更加靈活、先進的管理理念和管理技術，會積極發揮經營智慧以保證其經濟效益的獲取;再次，為了在競爭中獲得長足優勢，私營部門會持續提高服務質量。對此，一方面，私營部門通過對服務人員進行專業化培訓以提高其專業化服務水平;另一方面，私營部門也會通過市場機制招聘優秀的專業人才，這樣，就非常有利于養老機構服務人員的綜合素質和專業服務水平的提升。

（二）分散和降低民辦養老機構的風險，發揮規模經濟

對于養老服務機構來說，在建設運營初期的資金投入量大，而其投資回收期又比較長、短期內難以實現投資回收，養老機構的服務對象也比較特殊，使得養老機構在建設運營過程中面臨著政治、經濟、市場等多方面的風險，這就要求養老機構有相當的風險承受能力。而很多民營養老機構正是由于風險承受能力不足，導致其經營規模受限，進一步提高了經營成本，對于這種情況的民辦養老機構就很難形成規模效益。而對于公辦養老機構來說，由于政府給予較多的資源和政策支持，因而相對民營養老機構來說，公辦養老機構對于風險的承受能力要強很多，但通常情況下，公辦養老機構的風險都會最終由政府買單，造成國家財政損失。從以上現狀分析來看，當前養老機構運營機制難以實現風險的分散和降低，也就難以真正實現規模效益，導致整體社會風險最小化、效益最大化的目標難以實現。引入PPP模式，通過建立合理的風險分擔方案，真正實現雙方風險共擔，有效分散和降低風險。

三、 供給側改革視角下南京市養老服務機構PPP模式應用對策與建議

養老機構兼有排他性和非競爭性的特征，屬于準公共物品，可以通過收費覆蓋投入，因此具有引入私人資金的可能。但是由于公益性特征的影響，本就冗長的回收期被進一步拉長。因此，可以通過契約方式，在迎合各方訴求的前提下，使得政府和民間社會力量達成風險共擔和利益共享的長期合作，這種合作是基于雙方共同利益目標的制度安排，在養老機構中合理引入PPP，成為緩解當前“一床難求”等養老困境的可循之路。對南京市養老服務機構實施PPP模式，在進行VFM評價的基礎上，對養老機構實行以穩增長、調結構和補短板供給側改革為思路的結構性改革是必要的。

（一）分類合作，穩步增長

PPP的本質就是引入私人資本參與公共產品的生產和供給，其體現出的最重要功能就是可以實現有效供給的增加，有效供給的增加主要得益于引入PPP帶來的多元化的融資手段，這樣的話，就在很大程度上彌補了政府投入不足。但是養老服務業投資大、收益期一般較長、利潤又相對較低，故而養老機構的建設運營要采用PPP模式、有效吸引私人資本參與，也要根據相關實際對PPP合作模式有所創新。

1. “公私合建+委托運營”。以VFM評價體系為基礎，可以盡量避免將做得不好的公共產品推向不成熟的市場，或者說為公共產品的收費依據制定合理標準。對于評價適合引入PPP的養老機構項目，可以在養老機構建設階段，采取公私合建。比如市政府以土地，而私人以資金為出資方式投入養老機構，公私雙方在項目不同階段應風險共擔，待建成之后，對于投資方的建設、維護成本及回報，政府可以通過租賃費方式來支付;在養老機構運營階段，政府可以交由專業化企業負責，主要可以通過租賃經營或委托運營，對于運營方來說，通過向用戶收取一定的費用可以保證它們獲得穩定的收益。由于養老機構運營與公共產品的定價和公共利益的實現直接相關、又直接涉及成本收益的分配，對此，養老機構的收費定價和監管可以借鑒美國的經驗，采取由政府主導，積極引入市場機制的模式。對于運營方，為了鼓勵其提供高性價比的養老服務，同時也要保障其獲得合理的運營收益，政府可以給予運營方一定的優惠政策，比如根據實際情況適當降低租金，或者根據其養老院實際入住人數給予一定補貼。和已有的公私合營項目相比，PPP合作模式最大的不同在于公私雙方是平等的合作關系。對于單一的融資模式來說，主要是在保證自身風險最小化的同時實現自身經濟利益的最大化。

2. 對于一些運營效率低的公辦養老機構，可以嘗試市場化改革之路來提高其效率。可以通過承包、租賃、股份制等變化投入資金的方式來更新養老機構的管理服務主體，或轉變經營機制轉公辦為民營，實現養老服務機構獨立法人實體運營;或者采取公建民營模式，政府在養老機構的建設中出大頭，向社會力量招標，讓社會力量更加公平地享有政府資金資助。通過以上運營模式的變革創新，可以在一定程度上使得社會力量進入養老服務行業的“門檻”得到有效降低。

3. 政府可以通過采取購買服務的方式來有效拓寬養老服務的受益面。對于不同層次的養老需求，政府應根據實際情況給予適當的政策扶持。比如說，對于中高收入的失能老人的養老需求，政府可以給予民辦養老一定的優惠措施;而對于新增的低收入失能老人的養老需求，政府則應向民辦養老機構購買服務。除此之外，積極引入PPP模式，大力支持、吸引民間資本興辦專業化養老機構，通過政府購買服務的方式，使老人們能享受到專業化的養老服務。

（二）規劃格局，調整結構

對于政府來說，在養老服務領域采用PPP模式意味著管理思路和職能的轉變，政府轉變對社會保障領域的管理理念、思路和職能，在PPP模式下，政府應從宏觀層面進行布局，把更多的注意力放在對于養老服務業發展的統籌規劃上面，注重營造公平、透明的促進養老服務業健康有序發展的政策環境，加強對養老服務領域的監管，以促進實現社會福利最大化。

1. 對于公辦、民辦養老機構，政府應統籌規劃其發展格局。公辦養老機構的根本屬性是公益性，回歸公益屬性是其發展必然趨勢，對于特殊群體，政府可以適當優先供應公共資源，以促進其公益性的回歸。對于新增公辦養老機構的發展方向，應著力打造城區中小型養老機構和小微型養老機構，能有效滿足中低收入者的養老需求以及生活不能自理的老人們的剛性養老需求。而對于那些剩余潛在的養老服務消費需求，可以積極引入社會力量，通過采取以下優惠政策措施來吸引市場閑置資本的進入：第一，給予土地方面的優惠政策以降低私營部門的投入成本，對此，政府可以通過行政劃撥建設養老機構所需土地給私營部門，或對其低價出售建設養老機構所需土地;此外，對于城鎮的空置學校、廠房等，也可以允許私營部門進行改造以建設養老機構，對經批準從事非營利性養老服務的社會力量，在建設養老機構使用土地方面可以適當減免土地年租金。第二，針對營利性養老服務機構和非營利性養老服務機構，政府應適當給予不同的優惠政策，要全面落實好分類稅收優惠等優惠政策。第三，對養老機構進行融資擔保和補貼。可以通過財政預算設立專項基金，當養老服務機構有向金融機構進行融資的需求時，利用專項基金、由政府出面提供貸款擔保，并對貸款利息給予適當的補貼。此外，可以采取債券或股權融資等方式以積極拓寬養老機構建設發展的資金渠道、增強其資金實力。

2. 針對多層次、多元化的養老需求，統籌構建多層次、多元化養老供給格局。對于養老服務業來說，要滿足當前不同層次的個性化、差異化的養老服務需求，勢必要朝多層次、多元化、專業化方向發展，對此，市政府要從頂層進行規劃設計，科學引導、規劃養老服務業的有序發展。對于僅提供住養服務的養老服務機構的數量，應根據實際需求進行合理規劃，盡量避免低端重復建設，可以根據需求適當發展大型居住社區、高檔養老休閑項目，更應加快醫養融合型養老服務機構的發展、增加其數量比重，這類的養老服務機構可以提供專業的康復、醫療、臨終關懷等專項服務，通過發展多元化的養老服務機構以更好地滿足個性化、差異化的養老需求。當前，我市已開始布局多元化的養老服務業供給格局，在實施過程中務必要注意，一定要根據實際需求控制好差異化養老服務機構的發展速度和規模，不能一窩蜂地一哄而上，要有序發展。

在市場層面，對參與養老床位建設的私營部門應給予適當補助，政府要創新機制，更加合理地配置養老資源。對于民辦養老機構，可以把以往“補床頭”的補助方式，變成按實際入住老人數量進行補助的“補人頭”的補助方式，通過市場競爭使得優質的養老服務機構脫穎而出，鼓勵優質養老服務機構的發展。

（三）治理規范，彌補短板

參與項目雙方雖然動機不同，但通過PPP模式可以有效聯合政府部門與私營部門在資金、技術等方面的各自獨特優勢。雙方可以通過契約安排，達成基于雙方共同利益目標的制度安排基礎上的合作，與各方單獨行動相比，這種在共同利益目標牽引下的合作可以實現更為有利的結果，進而彌補各方單獨行動所產生的不足或無效率。

契約和制度安排是民間資本參與PPP項目的安全感來源。對于政府部門而言，要明確引入PPP模式是雙方在平等地位的合作，民間資本可以有效拓寬養老服務機構建設發展的資金渠道，彌補政府投入不足，也可通過引進私人部門先進的管理理念和技術，有效提高養老服務業的整體服務質量，有利于優質養老服務供給的涌現和發展。但是這成立的前提是對股權比例、公司治理和契約的尊重上。合理設計游戲規則，充分讓渡股權中的紅利分配部分，實現民間資本參與方經濟利益最大化和回收快速化，必然會提高其資本投入程度和運營效率。甚至在養老服務機構的運營環節，通過市場競爭和專業化市場運作，讓專業團隊管理，可以有效緩解當前養老機構發展面臨的諸如有資質的醫護人員嚴重不足、醫療設施不完備等困境。為了追求高效的經濟利益，私人資本會積極調動更多的經營智慧，提供更加優質的養老服務供給以滿足多元化的養老需求。

雖然我市在養老服務領域尚未有成功運用PPP的經驗，但在地鐵、鐵路等領域有著豐富成熟的PPP成功實施經驗，同時可以適當參考美國等發達國家在養老服務業成功運用PPP的經驗，這些成功經驗對我市在發展養老服務業PPP模式的運用上有著重要的借鑒意義。

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