淺析高校內部控制體系的現狀與優化

李露

摘?要：近年來，我國部分高校出現管理制度建設不完善、制度執行不到位、內部監管存在漏洞等問題。基于此，本文對當前高校的內部控制建設現狀進行分析，探尋存在問題，有針對性地對預算業務控制、收支業務控制等多項控制活動提出優化建議，并指出完善高校內部控制體系還有賴于多方面配套措施的實施。

關鍵詞：高校;內部控制體系;內部控制活動

中圖分類號：G475??????文獻標識碼：A??????文章編號：1008-4428（2018）12-0097-02

高等學校在迎來高速發展的同時，也面臨著嚴峻的挑戰。近年來，高校的辦學模式趨于多樣化，資金來源也不再單純依靠國家撥款和學費收入，籌資渠道多元化，經濟結構復雜化。部分高校出現管理制度建設不完善、制度執行不到位、內部監管存在

漏洞等問題。加強高校的內部控制體系建設，提高內部管理水平已刻不容緩。

一、 高校內部控制概念

高校內部控制是指學校為實現辦學目標，通過制訂制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。高校內部控制的目標主要包括：保證學校經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高資源配置和使用效益。

高校的核心是教學和科研，學術管理和行政管理都很重要。為實現這兩者的平衡發展，高校的內部控制應貫穿于整個學校的治理和管理，才能對學校的各類經濟活動的風險進行防范和監控。

二、 高校內部控制體系基本現狀

財政部《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》和《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》的相繼出臺進一步說明了國家對高等學校的內部控制建設日漸重視，促使我國高校的內部控制建設獲得了一定程度的發展，但由于理論及制度尚未得到深入的研究、執行及改進，我國高校的內部控制建設仍存在較多問題。

（一）控制環境方面

高校大多沒有單獨設置內部控制職能部門，多是將財務部門設為牽頭部門組織協調內部控制工作，有的高校甚至沒有設置牽頭部門。部分高校管理層對內部控制的認識不足，不夠重視，內部控制意識薄弱。另一方面，部分普通員工對內部控制的認識也存在著誤區，他們往往認為內部控制只是涉及管理錢、財、物部門的事情，與自己的工作無關。這些都導致內部控制難以在高校內部全方位地開展。

（二）風險評估方面

部分高校的風險評估機制尚未建設完善，未建立專門的風險評估機構，在自身內部控制建設中對風險因素沒有考慮或考慮不周。近年來，隨著招生規模增長、校區面積擴張，高校向銀行大量融資，背上了沉重的債務負擔，承受了巨大的財務風險。有些高校由于貸款金額過高，無力償還本息，不得不壓縮正常辦學開支，或者為增加收入變相收費，已經嚴重影響了學校的穩定和發展。

（三）控制活動方面

在控制活動上，由于內部控制涵蓋面較廣，幾乎涉及了高校管理的方方面面，囿于篇幅考慮，本文只對其中六項控制活動進行研究。

1. 預算業務控制

高校應遵循“量入為出、收支平衡”的原則合理編制預算，但部分高校預算管理機制不健全，缺乏嚴格的預算編制程序，主要由財務部門按照上年度預算執行情況和經驗判斷來編制，缺乏有效的控制和監督。預算的執行力度不強，預算調整較為隨意。

2. 收支業務控制

高校“校—院”兩級的管理模式使得二級財務權限過大，校級財務疏于對二級財務的監管，出現了亂收費、票據使用混亂、坐收坐支、小金庫等現象。

3. 政府采購業務控制

部分高校政府采購業務仍沒有實行歸口管理，采購業務由多個部門負責，或實行了歸口管理，卻由于領導的隨意審批、財務報銷的破例放行導致歸口管理沒有執行到位。

4. 資產控制

部分高校仍未建立健全資產管理制度，資產的采購、使用、保管和處置較為隨意，仍然按照慣例在執行，存在著重復采購、使用率低、保管不善、隨意處置的情況。

5. 建設項目控制

高校新校區的大規模建設、基本建設管理制度的缺失和招標采購制度的不完善，造成了高校大批基本建設腐敗案件的發生。

6. 合同控制

部分高校沒有實行合同歸口管理，合同的審核、簽訂、保管混亂，合同的責任主體不明確，且合同簽署時限滯后，不利于合同條款的執行。

（四）信息與溝通方面

有些高校尚未建立完善的內部信息溝通和反饋機制，高校領導層和普通教職工的縱向溝通不暢，領導層的決策經過層層傳達，很難完整地傳遞給基層員工，而基層員工的意見也很難到達領導層，部門之間的橫向溝通也并不順暢。

（五）評價與監督方面

內部審計機構承擔著評價高校內部控制體系構建、監督內部控制實施的職能。很多高校領導層并不重視內部審計，有些高校沒有設置獨立的內部審計機構，內部審計職能的行使又受到管理層的約束和影響，限制了審計質量和效果。另外，內審工作人員嚴重不足、業務水平參差不齊，也制約了內部審計高效、深入地開展。

三、 高校內部控制活動優化設計建議

控制活動是內部控制體系中的關鍵要素，是最重要的環節，關系著整個高校內部控制體系的構建。高校在建立與實施內部控制時，應結合實際對控制活動提出優化方案。

（一）預算業務控制

預算業務是高校的重要業務活動，貫穿于學校各類經濟活動的全過程。預算業務控制可以重點從以下幾個方面加以改進：

1. 加強預算制度建設

健全的預算管理機構是實現預算控制的重要保證，高校可以成立由校領導、財務部門、審計部門等相關人員組成的預算管理委員會，歸口處理預算的編制、上報和考核等工作。建立各學院、各部門為主體的預算責任中心，負責編制本單位、本部門的預算，組織預算執行，監督執行情況，并向預算管理委員會匯報。

2. 加強預算執行監督

預算執行過程中，各責任中心應監督本單位的預算執行情況，對預算執行率偏低、預算資金超額使用、非預算項目使用預算資金等情況及時予以整改并定期向預算管理委員會提交預算執行報告。預算管理委員會審核各責任中心上報的預算執行報告，檢查其預算執行情況，對存在的問題進行分析指導，加以解決。

3. 建立預算考核評價機制

預算管理委員會應綜合考慮年度預算執行報告及相關審計報告的內容，對各責任中心的預算執行進行考評，制訂專門的考核指標，對應打分評級，將考核結果向校長辦公會匯報。對考核優秀的單位通報表揚，對不合格的單位通報批評，并和負責人的工作業績掛鉤，作為以后升遷、任用的參考依據。

（二）收支業務控制

按照《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》的規定，高校的財務必須實行收支兩條線，以保障收支行為的合理性。收支業務控制，可以從以下幾個方面加以改進：

1. 各項收入均由財務部門歸口管理進行會計核算

嚴禁設立賬外賬，凡是外出收費必須派出2人辦理，相互監督，所收款項應及時上繳財政專戶。加強票據管理，專人負責保管，票據的申領、使用、核銷都要按照票據管理規定來辦理。

2. 各項支出均由財務部門歸口管理進行會計核算

規范各項支出管理，明確經費的審批權限、支出程序等，對照文件審核報銷事項是否符合國家及學校的各項財務規定、是否在預算支出范圍內、審批手續是否齊全、所附票據是否真實合法等。

3. 加強對往來賬目的管理

財務部門應按照應收賬項產生的時間長短對負責人進行提醒、催繳，對于長期不予還款結賬的事項，應向校領導進行匯報。

4. 推進公務卡結算

（三）政府采購業務控制

對于采購項目的立項，應由分管采購申請單位的校領導和分管招標工作的校領導聯合審批，必要時應提請校長辦公會進行審批。在評標過程中，對于專業性較強的項目也應該嚴格執行專家庫抽取評委制度，充分發揮好專家作用。對于應該招標而沒招標的采購事項，合同一律不予審核，項目費用一律不予支付。加強對采購物資的驗收，保證招標采購結果的正確履行。

（四）資產控制

可以從以下幾個方面加以改進：

1. 加大固定資產清查力度

每年必須進行一次全面的固定資產清查，歸口管理部門會同資產使用部門、財務部門進行賬賬核對、賬實核對。

2. 加強對資產處置的管理

進一步梳理流程，對閑置和擬報廢資產進行實地考察，根據實際情況做出報廢、調配、轉讓、出售、捐贈等處理。

3. 強化對國有資產經營管理的控制

高校應該成立資產經營管理公司進行歸口管理，并制訂配套的校辦產業管理制度，梳理學校和所投產業的責權利關系，加強對被投資單位的財務控制和年度審計。建立對外投資決策審議制度，加強對外投資的立項、審批、效益跟蹤及責任追究等環節的控制，確保國有資產的保值增值。

（五）建設項目控制

可以從以下幾個方面加以改進：

1. 修訂完善高校基本建設的各項制度，以適應基建管理的新要求、新規范，也使得基建工作的開展有章可循。

2. 積極開展對項目設計方案及建設內容的論證，在調查研究的基礎上編制可行性分析報告，組織專家對可行性分析報告進行論證和評審，通過的進行項目立項，報校長辦公會審議，必要時上報上級主管部門批復。工程項目內容設計和施工圖設計也應該通過招投標選擇專業的、有資質的設計隊伍來實施，設計方案必須經過專家論證。

3. 對零星維修項目進行整合、統一管理，每年組織各單位申報擬維修事項，組織專家進行實地考察論證，確定是否需要進行施工，對確需施工的維修事項進行匯總，形成報告并上報學校審議通過。

4. 對已經建設完成的施工項目應盡快辦理竣工結算手續，及時轉為固定資產，辦理好資產移交手續。

（六）合同控制

高校合同審核事項應由法律專業人員負責，重大經濟合同可聘請律師把關，以保證對合同條款的準確把握。將合同簽署權限按項目類別和金額進一步細化，并嚴格執行。完善采購物資驗收制度和加強工程項目審計可以有效地保證合同的履行。

四、 進一步完善高校內部控制體系的配套措施

高校內部控制體系的進一步完善除了優化控制活動外，還有賴于控制環境、風險評估、信息與溝通、評價與監督等方面改進措施的實施。要做到：①完善治理結構，夯實內部控制基礎。②加強制度建設，增強內控意識。成立專門的內部控制建設辦公室，開展內部控制制度的建設，組織梳理各類經濟活動的業務流程，分析經濟活動風險，督促內部控制制度的執行。③建立完善的人事管理制度，健全關鍵崗位責任制，積極推進績效工資改革。④成立專門的風險評估機構——風險管理委員會，并建立風險評估機制，對學校經濟活動產生的風險進行全面、系統和客觀的評估。⑤完善信息溝通機制，形成常態化、制度化的溝通機制，完善信息公開披露機制。⑥強化評價與監督機制，充分發揮內部監督和外部監督的力量，形成監督合力，建立以內部審計部門為主，教職工共同參與，政府、學生、校友等利益相關者督促的內部控制監督機制。

新時代下，推進高等學校內部控制體系的建立和完善具有十分重要的意義，是強化高校內部管理的重要手段，也是實現高等學校內涵式發展及戰略目標的重要保證。

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