國有企業集團工程建設項目前期管理研究

楊亞東

(中國運載火箭技術研究院，北京 100076)

0 引言

國有企業是國民經濟發展的骨干和基石。在新的歷史條件下，國有企業集團在國家經濟改革轉型過程中扮演著越來越重要的角色。它們改革發展得好，很大程度上就代表國家經濟建設取得了成功。目前，科技進步日新月異，國有企業集團在改革中需要提前謀劃，系統布局企業發展領域?？涩F實中對企業核心能力提升基礎工作的基本建設研究往往未能做到系統化。工程建設項目是“百年工程”，占用資源多，一旦建成后將擔負相當長的歷史使命。如何更好地把工程建設項目做好，項目的前期管理工作是根本。因此如何更好地完成這個根本工作，是值得國有企業集團深入分析研究的。

1 工程建設項目的特點

工程建設項目具有建設周期長、一次性、復雜性、投資大以及占用資源多等特點。目前，國家提出了加快建設資源節約型、環境友好型的社會。裝配式建筑、綠色建筑、地下空間的開發與利用等政府管理要求都給工程建設領域的管理帶來了新的挑戰。

從工程建設項目的角度來看，國有企業集團一般有以下特點：一是有相對集中的成片建設用地；二是集團內部按照行政管理劃分有明顯的層級關系，而從法律角度來看各單位基本是獨立的法人；三是國有企業工程建設項目立項一般需要層層審批，一般都有部分國家財政資金支持。

2 國有企業集團工程建設項目前期管理現狀與存在的問題

國有企業集團一般經濟規模較大，具有眾多下屬獨立法人單位，人員較多，涉及產業領域較廣等特點。國有企業集團總部有工程建設項目管理部門，負責項目建議書、可行性研究、初步設計等階段工作的審批，組織對項目驗收等工作。由于國有企業集團的特點，工程建設項目管理對于多數企業集團來說是在履行審批的管理職責，而很少有對工程建設項目前期工作組織系統進行研究與論證的。通過對多家企業集團的了解，發現在工程建設項目前期管理上它們存在諸多共同之處。

2.1 資源開發利用水平不高

現階段，國有企業集團的土地開發利用一般是由下屬單位發起的，建設規模小，土地資源利用效率低。大多數國有企業集團內部項目建設前期管理的基本情況采取這樣一種模式：一個單位從自身產品或服務發展的角度提出項目建議，在通過單位內部論證后正式提交項目建議書報上級審批。上級部門在收到下屬單位上報的項目建議書后，組織開展審批程序。這個審批程序通常是上級邀請第三方咨詢機構進行論證，征求同級相關業務部門的意見，初步達成一致意見后提交決策機構審批。上級審批通過，下發正式批準文件。根據項目的不同情況，有的項目可能還要向更高一級的行政機關報批。前期工作基本流程見圖1。

從圖1可以看出，需求是項目存在的前提。沒有需求，就無從談起項目，而沒有項目就不會有工程建設。而這種由一個單位提出的項目需求，大多數情況下，工程建設規模是不會太大的。但由于工程建設本身的重要性或迫切性，不得不實施較小規模的項目，這樣就導致一些小項目的產生，占用了大量的土地資源。由于單個項目規模需求較小，根本談不上對地下空間資源的需求，只是為了滿足項目建設需要或相關法律法規的要求才迫不得已建設很小部分的地下空間，而由于建設的地下空間面積小、難以利用，就造成了地下空間資源浪費嚴重的現象。

2.2 項目內部審批流程多，管理效率低

國有企業集團一般都有兩級以上的組織管理，各級都有明確的管理要求。在項目建設上也不例外。一般是集團層面和下屬單位在項目上有對應的管理部門，如上級有基建計劃處，下級一般會設置連名稱都幾乎一樣的處室。在這種項目管理模式下，優點是職能對口管理比較明確，上級的要求較為容易落實。缺點也是明顯的，就是管理效率相對較低。從圖1可以看出項目前期是每一級的決策通過后，再報上一級審批。如果有三級決策，這個周期就會很長。在決策完成時，相應的外部形勢、內部形勢都可能已經改變，由于效率低，易造成決策失誤。

2.3 職能化組織架構，項目管理水平不高

企業集團組織龐大，一般采用的都是職能化組織架構，這樣導致工程建設項目管理的系統性和整體性不夠，整體項目管理水平不高，項目目標的實現程度低。一般會出現，項目前期的發起部門和管理部門對后期的工程建設項目管理相關要求缺乏必要的了解，這種情況導致對項目的整體策劃缺乏系統考慮，對于整個項目建設目標的實現造成嚴重障礙。舉例來說，工業項目需求基本是產品研發部門或工藝部門提出的，這些部門一般是針對產品直接需要的空間、設備等有相對明確的意見，而對于工程配套的需求不是很清

圖1 項目前期工作流程

楚，提不出管理要求。而這個前期階段，其他部門一般是不參與的。在這種情況下，項目建議書可能就會逐級上報并完成審批。在履行政府部門審批程序時，可能就會造成相關建設內容不符合審批要求，致使項目難以推進。比如：中央在京企業遇到最多的問題就是項目配套建設人防問題。中央在京企業與北京市關于人防的要求是有一定差別的，如果項目立項審批通過的人防建設不符合管理要求，人防規劃審核將無法通過，這將導致整體項目無法按計劃推進。只能重新修改項目建設方案，上報立項調整請示。由此帶來的項目進度拖延和經費超支是顯而易見的。

3 工程建設項目前期管理改進措施研究

工程建設項目前期工作對于項目目標的實現很關鍵。如何解決國有企業集團在項目管理中存在的不足，更科學更高效地實施項目建設，值得深入研究。特別是在企業管理要求規范、不動產權管理帶來新變化以及充分利用地下空間資源管理要求的大背景下，項目前期管理工作應該成為一項非常重要的基礎性工作。

3.1 優化工程建設項目管理模式，實現項目全流程管理

國有企業集團由于組織龐大，組織架構一般以強職能式為主，不同部門之間的聯系不是很緊密，存在信息不對稱的問題。而工程建設項目管理是一項時間跨度長、投資大、復雜的系統工程。在工程建設項目管理中如果采用強職能式，將給項目目標的實現帶來極大的障礙，甚至無法實現項目目標。

結合國有企業集團的管控要求，在工程建設領域選擇項目制管理模式更有利于項目目標的實現。從項目需求論證階段開始，成立項目管理小組，由需求提出部門擔任組長，開展相關方案論證工作，相關業務領域人員針對需求提出方案建議，最終形成有共識的需求論證報告。項目建議書階段、可行性研究報告階段均可以按照此模式開展項目管理。在可行性研究報告批復后，項目管理的組長部門應調整到工程建設項目管理部門，在各項報批工作中以及后續施工階段的變更洽商管理工作中，其他相關部門共同研究確定相關事項。這種管理模式需要特殊強調的是要明確項目管理目標的責任是整個項目小組的，而絕不是組長部門自己的責任。另一個就是各部門參加項目小組的人員要保持穩定性，禁止出現頻繁的人員調整。在項目制管理模式下，可以實現信息的共享和管理效率的提高，進而有效促成項目目標的實現。

3.2 集成項目需求，實現土地資源的綜合開發利用

單一項目需求，難以支撐工程建設項目的規模，造成資源浪費。如能統籌項目需求，就可實現土地資源的集約化利用，更可以發揮地下空間資源的效能。國有企業集團產品眾多、需求廣泛等特點決定了其具備集約化利用土地資源的優勢，再加上集團內部行政管理的特點也容易實現多項目的集成建設。

國家實行不動產登記政策以來，工程建設項目管理規范程度不斷加強，只有登記的土地使用權人才能對土地資源行使權利，而其他單位和個人是不能對此地塊組織開展土地規劃建設利用的。企業集團所擁有的土地使用權人大多數為登記在集團名下，下屬單位則沒有登記在本單位名下的土地使用權證(不動產權證)。在這種情況下會造成：如果下屬單位作為建設單位申報項目建設手續會使得土地使用權人與建設單位不符，出現無法辦理的問題。集團作為建設單位組織項目集成化建設是解決政府審批問題的一條途徑。國有企業集團集成式建設的另一個優勢是可以較少些內部審批流程，提高決策效率。在網絡時代，共享經濟已經來臨，效率已逐漸成為一個企業成敗的關鍵因素，減少審批環節無疑是非常重要的方式之一。

通過對項目前期管理現狀的分析，結合工程建設領域的相關管理趨勢研究，國有企業集團在項目前期工作中實行集團化管理、多項目集成開發具有明顯的優勢，更有利于項目建設目標的實現和資源的集約高效利用?；竟芾砟Ｐ鸵妶D2。

圖2 優化后項目前期工作流程

從圖1、圖2的對比可以看出，集團為主的工程建設項目前期工作至少壓減了一級審批流程，項目開發主體由各單位調整為國有企業集團。為此國有企業集團需對工程項目建設管理模式進行系統調整，以及流程再造。

4 結語

工程建設項目前期管理是項目的關鍵階段，關系著項目目標的實現程度。在項目前期管理中，最重要的是項目的可行性分析與論證。國有企業在項目前期的可行性論證方面也存在論證不夠深入、客觀性有待提高等不足。國有企業集團通過體制機制的變革，優化業務工作流程，可以整體提升工程建設項目前期管理績效水平，進而更高質量地實現項目目標。

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