中國特色城鎮化困境與路徑

[提要] 中國特色城鎮化發展的重心正在經歷著發展速度與質量并重、經濟效益與可持續增長并行的歷史轉型，當前城鎮化面臨的主要問題是城鎮化發展失衡所導致的各種矛盾與沖突。城鎮化發展失衡主要表現為城鄉發展不協調、空間區域不均衡和規模結構不平衡。立足十九大總體戰略規劃，新時代中國特色城鎮化實施路徑應當是：（1）均等公共服務，實現利益共享的城鎮化;（2）平衡區域經濟，打造均衡發展的城鎮化;（3）協調規模結構，構建集群增長的城鎮化。

關鍵詞：城鎮化;發展失衡;協調發展

本文為江西省社會科學“十二五”規劃項目（編號：13JL06）;九江學院校級科研項目（編號：2013SK01）

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月2日

習近平在十九大報告中提出實施區域協調發展戰略，推進農業人口市民化，構建以城市群為主體的城市與城鎮協調發展的新格局，這一戰略思想的提出為我國新型城鎮化發展指明了方向。近年來，大量文獻立足中國特色的制度背景，圍繞城鎮化不同發展階段，對新型城鎮化的內涵、測度和發展道路等進行諸多有益的探索。我們有必要站在新的歷史起點，系統梳理既往城鎮化發展歷程，總結城鎮化實踐進程中的成績和問題，推演新時代中國特色新型城鎮化發展方向和實施路徑。

一、中國特色城鎮化發展階段定位

按照常住人口城鎮化率指標的變化，參照劉勇（2011），蘇小和金彥平（2013）等對中國城鎮化發展階段的論述，本文認為自新中國成立以來，我國城鎮化經歷了建國初期（1949～1960年）的緩慢發展階段、動蕩時期（1961～1978年）的停滯發展階段、改革開放后（1979～1999年）的快速發展階段和21世紀以來（2000年至今）的高速發展階段。尤其是21世紀以來10多年的高速增長階段，城鎮化率增長超過以往50年增長的總和。在此階段，我國城鎮常住人口首次超過農村人口，城鎮化率達到并超過世界平均水平，初步形成了大中小城市和城鎮相呼應的城鎮化體系，培育了一批具有較強聚集能力的中心城市群。回首近年來城鎮化進程的突飛猛進，結合黨和國家關于城鎮化發展的歷次重大決定，不難看出中國特色新型城鎮化已然成為治國理政的重要舉措和抓手。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的相繼出臺，明確提出中國特色的新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，標志著中國特色城鎮化的發展重心發生了歷史性的改變。王怡睿等（2017）以城市發展質量、可持續發展質量和城鄉統籌質量等三個層面構建了城鎮化質量綜合評價體系，發現城鎮化總體質量在2003～2013年間逐步提高，但城鄉統籌質量不增反降，地區發展極不均衡。以快速擴張、數量增長為主要特征的城鎮化發展正在經歷著歷史轉型，發展速度與質量并重，經濟效益和可持續發展并行已經引起中央和各級地方政府的高度重視。可見，當下城鎮化面臨的主要問題已經不是發展速度與質量的脫節，而是城鎮化發展失衡所導致的矛盾與沖突，空間失衡、結構失衡和匹配失衡是城鎮化發展失衡的三大表象。立足中國特色城鎮化發展新階段，結合習近平區域協調發展戰略規劃，發現城鎮化進程中的新問題，保障全體群眾均衡享受城鎮化發展帶來的改革紅利，實現城鎮化發展中結構與空間的協調統一，是新時代城鎮化建設中迫切需要解決的問題。（圖1）

二、城鎮化發展失衡的現實困境

（一）城鄉發展不協調。國家統計局2017年7月發布統計報告顯示，2016年城鎮居民人均可支配收入為33，616元，農村居民人均可支配收入為12，363元，城鄉居民人均可支配收入比為2.72，城鄉收入差距仍然明顯。長期以來，由于土地出讓產生的超額收益和GDP增長帶來的政治利益，各級地方政府不顧當地社會經濟發展水平，熱衷于土地主導的城鎮化發展方式，片面注重城鎮規模和土地面積擴張，忽略轉移人口日后的就業保障和生活保障，極大損害失地農民切身利益。大量農村轉移人口伴隨著城鎮化熱潮進入城鎮，卻受制于戶籍制度等政策性因素，無法享受和城鎮居民同等的醫療、教育等基本公共服務。此外，中小城鎮普遍存在缺乏產業配套支持的現實困境，就業承載能力和城鎮可持續發展動力嚴重不足，有城無產導致農村轉移人口的謀生途徑極為有限，生存質量遠低于城鎮居民，閑散人員增加，社會不穩定因素凸顯。與此同時，隨著大量農村人口向城鎮聚集，農村空心化現象日益突出，農業勞動力嚴重匱乏，城鎮用地低效無序，農村耕地荒蕪、人去屋空的情形隨處可見，已經嚴重影響到國家的糧食安全和生態安全。

（二）空間區域不平衡。受制于不同地域的經濟和生產力發展水平，就我國城鎮化發展程度來看，不僅存在著城鄉發展協調度較差的基本狀況，而且還面臨不同區域城鎮化發展不均衡的實際情形。藍慶新等（2013）通過構建人口城鎮化發展質量指數，對全國31個省、直轄市、自治區城鎮化質量進行了綜合評價，發現我國呈現出自東向西的階梯型空間差異，東部地區城鎮密度、城鎮規模和質量均顯著高于中部地區和西部地區。長三角城鎮群、珠三角城鎮群和京津唐城鎮群初步體現出以核心城市為中心的集群效應，即在核心城市自身快速發展的基礎上，有力帶動周邊小城市和城鎮的持續增長。中西部地區目前普遍存在城鎮分布比較稀疏、大城市優勢地位明顯、中小城鎮增長緩慢等顯性特征，區域內各層級城市和城鎮之間缺乏密切聯系和合作，大城市不僅未能有效發揮引領帶動作用，反而侵占了城鎮的發展空間和資源，抑制了中小城鎮的發展。總體看來，中西部地區的城鎮化進程尚未擺脫產業層次較低、持續增長動力不足、城鎮吸納能力較差的既有局面，甚至還有不少偏遠城鎮仍然停留在農業經濟時代，地區發展不均衡的情況極為突出，人往東南飛的問題無法從根本上得到解決。endprint

（三）規模結構不均衡。1998～2014年間，我國400萬人口以上的大城市新增7座，50萬人口以下的小城市減少將近100座，20萬人口以下的小城市更是劇減133座，大中小城市和城鎮規模結構嚴重失衡，與符合經濟社會發展規律的金字塔式分布極不匹配。這種片面依賴超級城市、特大城市的畸形發展模式，導致大城市出現土地面積和人口規模急劇膨脹和城市資源環境等承載能力遠遠不足的現實矛盾，資源緊張、生活成本上升、房屋價格居高不下、生態環境惡化等城市病應運而生。與此同時，中小城市和城鎮卻普遍缺乏建設資金，基礎設施建設嚴重不足，產業發展和城市人口聚集能力低下，無法產生持續發展的有效動力，與大城市經濟發展差距日益增大。此外，集聚規模效應在市場的力量下，自發推動人口、產業和生產要素向大城市聚集，尤其是當政府部門有效規劃和政策調控出現缺位時，中小城鎮更加難以擴大和增長，大城市瘋狂擴張和中小城鎮逐步萎縮的兩極化格局進一步加劇。毫無疑問，失衡的城鎮化發展模式，不符合黨和國家提出的大中小城市和小城鎮協調發展的基本方針，也無法形成科學合理的城市化規模布局。

三、新時代中國特色城鎮化路徑推演

（一）均等公共服務，實現利益共享的城鎮化。城鎮化不是簡單的規模擴張和城鎮人口增長，而是要通過城鎮化進程逐步改變現有城鄉差異，提高全體人民的生活質量和幸福指數，實現公共服務、社會保障、居住環境等因素的協調和統一。首先，要徹底打破戶籍制度的桎梏，改變現有的城鄉二元結構。長期以來的戶籍管理制度從根本上限制了人口的自由流動，大量農村轉移人口與城鎮居民同等付出，卻無法享受與之相適應的社會福利。我們要立足國情，分地域、分階段地逐步取消農業人口與非農業人口的不合理劃分，實行城鄉一體化戶籍管理制度，讓改革開放和經濟發展的成果惠及所有居民。其次，要深化土地制度改革，完善農村土地確權登記制度。基于對土地財政的嚴重依賴，地方政府罔顧農民的土地和財產權益，強征土地以地生財的現象時有發生。要進一步明晰土地所有者權益，加快農村集體土地的確權工作，在保障農民土地財產基本權益的前提下，建立科學合理的土地增值收益分配機制。促進農村土地依法有效流轉，適應農業現代化的土地適度集中和規模化要求。再次，要加快產業基礎培育，提高吸蓄人口能力。農村轉移人口失了地又進不了城的窘境是我國城鎮化過程中一直存在的難題。一方面要推進城鎮化和工業化的同步協調，提高城鎮化的產業支持和發展動力，通過產業引導推動失地農民向市民的轉變;另一方面要創新就業創業制度，為農業人口提供職業技能培訓、法律援助等必要支持，創造農業轉移人口平等就業和自主擇業的公平環境。最后，要建立城鄉統一的社會保障體系，實現社會公共服務均等化，通過深化供給側結構改革，統籌城鄉均衡配置公共資源，逐步消除各種制度性障礙，保障城鄉居民公共服務大致相同。重點聚焦社保、教育、醫療、住房等核心領域，擴大農村社會保險覆蓋面，推進失地農民進入城市社會保障體系;調整城鄉醫療保險水平，實現區域內居民醫保待遇統一;保證進城務工人團子女接受教育的基本權利，促使教育資源的均衡分配;加快各種保障性住房建設，去除房地產泡沫，降低城鎮生產生活成本。

（二）平衡區域經濟，打造均衡發展的城鎮化。我國幅員遼闊，各地區自然生態環境迥異，經濟和社會發展差異明顯，空間區域發展不平衡的情況客觀存在。十九大報告提出“當下我國社會主要矛盾是人民群眾增長的生活需要和發展不平衡不充分的矛盾”，均衡發展的城鎮化才能兼顧經濟總量提升和區域經濟充分平衡發展，是推進區域經濟協調發展的重要動力。首先，全面實施國家區域協調發展總體戰略，建立區域協調發展新機制。對革命老區、邊疆地區、民族地區、貧困地區進一步加大支持力度，持續推進西部大開發，加快東北老工業基地復興，推動中部地區崛起，逐步縮小地域發展差距，形成區域互動、各方協調的新型發展格局;其次，合理規劃發育城市群，構建國家城市群空間結構體系。在長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群已經發展比較成熟的情形下，加快推進中三角城市群、成渝經濟群的建設，按照點-軸-面的空間結構模式，全力打造“5+9+6”的城市群空間結構新格局。發揮具有一定國際影響力和競爭力的五大國家城市群核心引領作用，推動九大區域性城市群成為經濟發展的重要增長極，加快培育六大地區性城市群由都市圈升級為城市群;最后，結合空間布局差異化，建立因地制宜的區域化發展新模式。東部地區的特大城市、大城市高度密集，城鎮化建設已經步入成熟期，吸納了大量人口和產生了巨大的經濟效益，但城市病日益突出，資源環境承載能力已經達到極限，需要嚴格控制城市規模，提升城鎮化發展質量和水平。將中部地區打造成我國城鎮化的主戰場，通過完善城鎮基礎設施建設，加大公共資源配給，不斷擴大其吸納農業轉移人口的能力，實現中等城市規模的適度擴張。結合西部地區自然生態環境，重點發展大城市和小城鎮，合理調配人口與經濟要素，形成宜業宜居、特色鮮明的生態城市發展模式。

（三）協調規模結構，構建集群增長的城鎮化。交通通訊技術的迅猛發展增強了區域經濟的聯系和合作，作為全新地域單元的城市群，在新時代經濟增長和參與市場競爭中發揮著越來越重要的作用。受制于歷史條件、自然資源和經濟基礎等多方面的制約因素，目前我國的城市群呈現出大小不一、規模不同、質量不等的顯著特征。首先，強化城市群主體形態作用，助力城市圈升級轉型。十九大報告中特別強調中國特色城鎮化發展的新格局要以城市群為主體形態，以城市群作為經濟發展和市場競爭的主要載體，引領新時代中國特色城鎮化。要不斷培育和完善現有的城市群等級體系，協調不同區域不同層級的城市群結構，充分發揮城市群在產業發展、投資機會、技術傳播等方面的集群優勢，擴大區域經濟規模，實現經濟快速增長;其次，有效治理大城市病，提高大城市可持續發展能力。我國已經有一批發展相對成熟的超大城市、特大城市，目前普遍存在人口的急劇增加和資源環境承載能力有限的突出矛盾，大大損害了城市的宜居性和居民的幸福感。要不斷提高資源利用效率，實施嚴格的土地管控制度和集約發展理念，強化環境治理和生態改造，加快產業升級和轉型，提升大城市的自主創新能力和可持續增長能力;最后，強化功能分工，積極發展小城市、小城鎮。在充分發揮城市群的主體形態作用下，將小城市、小城鎮的有序發展作為促進城鄉一體，推進農業人口落戶的主要手段和支撐城鎮化高效發展的重要保障。要重點解決中小城市和城鎮集中面臨的綜合承載能力不足的問題，在基礎設施和公共服務等方面給予政策上的扶持，加強城鎮的基礎建設、安居工程建設，不斷提高公共服務的能力和水平。強化中小城鎮的產業分工合作體系，培育優勢特色產業，在特大城市、超大城市產業升級轉型的推動下，提高其吸收人口、要素和產業的能力，形成不同規模城鎮的功能特色，構建一個城市群引領下的各級城市和中小城鎮協調發展的城鎮化新格局。

主要參考文獻：

[1]楊華.中國特色新型城鎮化的本質特征[J].合作經濟與科技，2014.24.

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[3]蘇小，金彥平.中國城鎮化發展歷程及變革研究[J].農村經濟，2013.10.

[4]王怡睿，黃煌，石培基.中國城鎮化質量時空演變研究[J].經濟地理，2017.1.

[5]趙崢，劉濤.著力推進中國城鎮化轉型[J].中國發展觀察，2014.12.endprint