南水北調決策始末

1952年10月30日，毛澤東視察黃河，在聽取時任黃河水利委員會主任王化云關于引江濟黃設想的匯報后，說：“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的。”這是第一次提出南水北調的宏偉設想。到2002年12月27日，時任國務院總理朱镕基在人民大會堂宣布：“南水北調工程開工”。南水北調工程被稱為人類有史以來規模最大的調水工程。溫家寶、李克強都先后擔任國務院南水北調工程建設委員會主任，為工程建設如期進行提供組織保障。

2003年擔任南水北調辦第一任主任的張基堯，對南水北調工程建設的決策過程，記憶猶新。本文系根據他接受記者專訪的講述整理。

“三先三后”原則

1996年我調到水利部工作，了解到當時水利部內部在南水北調怎么調水的問題上有諸多分歧。南水北調工程與三峽工程不同，三峽工程爭論的焦點是建與不建的問題，而南水北調工程是如何建的問題，也就是說大家都認為需要建這項工程。一部分人建議先建設東線，一部分人要求先建中線，爭論持續了多年。

到2000年6月，經過數十年研究，南水北調工程總體格局定為東、中、西3條線路，分別從長江上、中、下游調水。

2000年9月27日，時任國務院總理朱镕基，在中南海主持召開南水北調工程規劃座談會，李嵐清、溫家寶、王忠禹、錢正英等出席會議。就是在這次會議上，朱镕基總理提出南水北調工程建設的“三先三后”的總體指導原則，即“先節水后調水、先治污后通水、先環保后用水”，這成為南水北調工程規劃、建設以及運行調度一以貫之的重要原則。

朱镕基說，目前，我國一方面水資源短缺，一方面又存在著用水嚴重浪費的問題。許多地方農田澆地仍是大水漫灌，工業生產耗水量過高，城市生活用水浪費驚人。因此，在加緊組織實施南水北調工程的同時，一定要采取強有力的措施，大力開展節約用水，絕不能出現大調水、大浪費的現象。關鍵是要建立合理的水價形成機制，充分發揮價格杠桿的作用。

談到“先治污后通水”，朱镕基說，在開展南水北調的規劃和實施過程中，必須加強對水污染的治理。如果不治理水污染，那么調水越多污染越重，南水北調就會成為污水搬家。一定要先治污，再調水。

關于“先環保后用水”，朱镕基說，對于調出水的地區，要充分注意調水對其生態環境的影響，一定要在周密考慮生態環境保護的條件下，才能實施調水工程。

成立南水北調建設委員會

《南水北調工程總體規劃》提出“成立南水北調建設委員會，下設辦公室”，這是參照了組織三峽工程建設的做法。2003年2月初，時任國家發改委主任馬凱、副主任劉江以及水利部部長汪恕誠聯名給溫家寶寫信，請求盡快成立南水北調建設委員會辦公室籌備組。不久，溫家寶批示同意成立，提名我負責籌備工作。

2003年8月13日，中共中央宣布成立國務院南水北調辦黨組，我任黨組書記和辦公室主任。

在南水北調工程整個規劃過程中，有各種思想、理念、利益的碰撞。我舉個例子，現在華北地區一年抽取地下水60多億立方米，中線調水的95億立方米中，相當一部分就要彌補60多億立方米地下水的超采，不然各地每年還得打井，井就會越打越深，地下水也會越來越枯竭。南水北調工程通水后，就要嚴格控制超采地下水，在豐水年還要適當回補。當時我們確定這個水量的時候，有的同志不同意，認為我們設定的調水量太多了。實際上，真正意義上的增量水僅30多億立方米，大量的水被用來彌補由于不再繼續抽取地下水而造成的缺口。這其實就是觀念的碰撞，也就是到底還要不要繼續超采地下水。

時任中共中央總書記的胡錦濤曾告誡我們，要站在各方利益的結合點上考慮問題，謀劃工作。這就要求我們在日常工作中，要把各個方面的利益都考慮到。

整村搬遷與開發性移民

南水北調工程作為特大型基礎設施，工程占地規模很大，涉及7個省市100多個縣， 50多萬人需要進行生產安置，平均每年需要搬遷約8萬人。其中，丹江口庫區移民的搬遷安置成為南水北調中線工程的難點和關鍵。

南水北調工程庫區大部分移民，原來都住在比較僻遠的山區，和外面的世界接觸很少，如果國家把將來安置的地方建設得比現住地生活、生產條件好，不用動員他們都愿意搬遷。

國務院確定的南水北調征地移民的工作方針是：堅持開發性移民，使移民安置與資源利用、經濟建設結合起來。據此，我們制定了一套科學合理的移民體制和移民政策。首先，提高了南水北調征地移民的補償標準，補償金額由原來的當地前3年農業平均產值的5倍到6倍，提高到16倍。后來國務院制訂的《水利水電工程征地補償及移民安置條例》采納了我們的意見，也把補償標準調整為16倍。

另外，在規劃中，一是對安置地進行了詳盡的基礎設施規劃，二是實行集中安置。以前移民工作中采取將移民分散到各個村子的辦法，使移民有陌生感。這次我們采取盡量整村搬遷，使他們有了安全感、親近感。三是生活、生產并重，實行有土安置，確保每個移民擁有最基本的土地。湖北省因為有很多農場，所以多一些，人均1.2畝；河南略少，人均1.05畝。

我以前在做移民工作時，曾經回訪過一些移民，他們住得很好，但由于沒有生產出路，房子里面什么都沒有，揭開鍋是空的，缸是空的。移民上樓后，不能養豬、雞等家禽家畜，房前屋后也無法種菜，整天無所事事，移民心神不定，情緒不穩。

土地是農民唯一信賴的生產資料，即使不去外面打工，依靠房前屋后的土地，種一點瓜果蔬菜，也可以生存下去。但是僅僅讓移民靠一畝地很難發展，更難致富。為此，在制定移民規劃的時候，就有意識地盡可能把移民安置在城市附近以便于出去打工。另一方面，在規劃中，制定了很多針對移民的后期扶持政策，最主要的目的是幫助他們具備多種生產致富的手段。我曾經與河南、湖北的同志研究，在移民安置地建立培訓基地和學校，開設多種培訓班：有學電腦的，學電焊的，學制衣的，還有學汽車修理的……當地政府還把移民的培訓基地和城里的人才中心對接。通過培訓，讓移民有一技之長，出去打工就容易找到工作。每戶移民只要有一人在外打工，生活就能基本穩定，這些措施都收到了較好的效果。endprint