完善負面清單制度 提高對外商投資“磁吸力”

沙易

摘要：黨的十九大報告提出，中國開放的大門不會關閉，只會越開越大。圍繞對外開放，中國在吸引外資和優化營商環境方面的重要舉措無疑是完善負面清單制度，它可以簡化對外資進入的審批管理，同時擴大開放;對于增強外資信心，鼓勵、吸引外商投資都將起到積極作用。負面清單制度的實施，有利于推動從審批型政府轉向服務型政府，其最大的難點在于相關體制的轉型，一方面是政府監管體制的轉型，另一方面則有待于我國市場化改革的整體推進。

關鍵詞：負面;清單;外商投資

2018年5月，李克強要求，要盡快修訂完成外商投資負面清單，進一步放寬市場準入，研究實施更有力有效的吸引外資政策，加強知識產權保護，加快構建依法依規、公平競爭的環境，提高我國對外商投資的“磁吸力”，促進國內相關領域技術和管理水平提高。

2017年6月，國務院正式印發了《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2017年版）》。新版負面清單與上一版相比，減少了10個條目、27項措施，負面清單縮減至百項以內。

負面清單不斷縮減，符合我們擴大對外開放的大方向，也是落實國務院推動高端制造業、高端服務業開放水平的重要體現。

一、目前現狀

我國對外資管理一直采用《外商投資產業指導目錄》模式，即正面清單，規定“能做什么”。而負面清單僅限定“不能做什么”，沒有列入負面清單的都可以做。

所謂負面清單（Negative List），相當于投資領域的“黑名單”，列明了企業不能投資的領域和產業。學術上的說法是，凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業績要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清單方式列明。負面清單是國際上重要的投資準入制度，目前國際上有70多個國家采用“準入前國民待遇和負面清單”管理模式。

2013年，獲批設立的中國（上海）自由貿易試驗區內，“負面清單”管理作為一項引人注目的制度變革得以針對外商投資“試水”。

負面清單按照《國民經濟行業分類及代碼》（2011年版）分類編制，按國民經濟行業分類，列出18個門類，89個大類，419個中類，1069個小類，190條管理措施。約占試驗區內1069個小經濟行業分類的17.8%。對于未列入負面清單的外商投資一般項目，最快4天企業可以拿到營業執照、機構代碼和稅務登記等。對于列入負面清單的外商投資，試驗區將按照原有辦法進行管理。而對于未列入清單的外商投資一般項目，則將按照內外資一致的原則，把項目的核準制改為備案制，把原來合同章程的審批改為備案管理。

二、優勢與劣勢

相比較而言，負面清單管理可以簡化對外資進入的審批管理，同時擴大開放。對外資來說，在外資準入方面更加透明，對于增強外資信心，鼓勵、吸引外商投資都將起到積極作用。

業內通常認為，知道什么是不允許的，比知道哪些是可以做的，更能幫助服務業供應商理解在國外如何開展業務，并且負面清單也適用于未來新出現的服務活動，因為這些新的活動在FTA制定之初可能還沒有出現。

只要在負面清單以外的領域，將按照內外資一致的原則，由核準制改為備案制，這就是行政管理體制改革中的一項重大突破。負面清單最大的意義是結束了從2008年到目前為止，一直是由政府積極的財政政策、適度寬松的貨幣政策以及政府制定的產業政策的“政府在前，市場緊隨“的模式，而負面清單是最大化地利用市場的能量，根據市場自己的特長，只要不觸及到危機國家安全、金融體系穩定，社會的和諧等重大問題，大家都可以發揮自己的能量來做。負面清單是針對跨國企業、跨國金融機構進入中國開展業務的清單，但不能排除未來這樣的一種市場化機制會全面在中國的各地生根發芽。

但是在看到負面清單優越性的同時，也不能否認正面清單的意義。

知道哪些是不允許做的意義取決于開放的程度，但當某個領域的限制清單就像一本電話本一樣厚時，知道哪些是可以做的或許更能幫助商業人士來開展業務。一些行業觀察人士認為，帶有對現有政策約束可能性的正面清單可以給政府提供重要的自由呼吸空間，當政府只有有限的行政能力，來匯總所有有貿易限制政策的領域清單時，這種自由空間的給予尤為重要，包括子領域的開放，或者是一些對外資參與敏感的產業。

對于外商來講，更重要的是負面清單到底包含了哪些內容，如果依舊是之前《外商投資產業指導目錄》中的禁止和限制投資類別，那負面清單的價值就大大縮水。

三、對策與思考：

2015年，10月19日，《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》正式發布。意見明確，我國將從2018年起正式實行全國統一的市場準入負面清單制度。

這一文件的發布，意味著我國將啟動建立全國統一的市場準入負面清單制度。這一改革有哪些主要看點？

1.市場準入制度的重要突破

市場準入負面清單制度是適用于境內外投資者的一致性管理措施。

“境內市場主體的投資經營要遵守市場準入負面清單的要求，境外市場主體的投資經營則既要遵守外商投資負面清單要求，還要按照國民待遇原則，遵守市場準入負面清單要求。”

同時，全面實施市場準入負面清單制度，對企業來說，意味著不分國有與非國有、內資和外資，不論規模大小，“法無禁止皆可為”;對于政府來說，則是“法無授權不可為”。這將大幅降低投資、創業門檻，充分激發各類市場主體的潛力活力。

2.實施過程采用重點先試

實行全國統一的負面清單制度，在現有投資管理體制、市場監管體制和法律體系建設等方面，都需要一個逐步調整、逐步適應和逐步完善的過程。“要推進漸進式改革，通過試點積累經驗。”

我國從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區試行市場準入負面清單制度，探索形成全國統一的市場準入負面清單及相應的體制機制，從2018年起正式實行全國統一的市場準入負面清單制度。

據了解，我國將在四個自由貿易試驗區及其所在省行政區先行開展市場準入負面清單制度改革試點。

這些地方有試行外商投資負面清單的基礎，同步開展市場準入負面清單制度改革試點，可以構成完整的市場準入管理體系，有利于形成可復制、可推廣的制度性經驗，完整地復制到國內其他地區。

3.提升政府監管能力的重大機遇

實施負面清單制度，能夠降低企業的市場準入門檻。然而，企業進入市場后，能不能順利開展業務，后續監管能不能跟得上、管得住、管得好，是對政府管理能力的一大考驗。

雖然商事制度已經改革，注冊資本由“實繳制”轉變為“認繳制”，但在補貼申請等手續辦理中，仍對注冊資本有限定和要求。

“實行市場準入負面清單后，絕大部分前置審批將取消，這意味著政府工作重點將從事前審批轉向事中、事后監管，這是對政府能力的重大考驗。”陳升說，這要求從監管方式、法律體系、監管能力上全面提升，也需要對基層監管力量進行整合。

總之，負面清單制度的實施，有利于推動從審批型政府轉向服務型政府，其最大的難點在于相關體制的轉型，一方面是政府監管體制的轉型，另一方面則有待于我國市場化改革的整體推進。

參考文獻：

[1]“負面清單”管理：中國經濟管理模式的一項變革.

[2]政商關系需要負面清單（上）.

[3]三地自貿區總體方案獲批 自貿區用統一負面清單.

[4]權力清單、責任清單、負面清單：三張清單看改革.