衛生監督人力資源配置研究進展

王澤南，李宇陽

(杭州師范大學醫學院，浙江 杭州 310036)

衛生監督隊伍建設是衛生監督體系建設的基礎與核心。建設一支能適應新時期改革開放和社會主義現代化建設需要的廉潔自律、秉公執法和辦事高效的衛生監督隊伍，是實現衛生監督保障人民健康目標的基礎性、戰略性工作。要全面提高衛生監督隊伍的建設水平，必須要對衛生監督隊伍的發展現狀有一個全面、客觀的了解和認識[1]。2003年“非典”疫情發生之后，衛生監督部門與疾控部門分離，由此展開了對衛生監督部門的一系列研究。關于衛生監督人員的研究中，主要包括：衛生監督人員數量及編制情況分析，全國以及各省市縣衛生監督人員的現狀及對比研究，衛生監督各科室人員配備情況，衛生監督人員配置的公平性及流動性研究以及衛生監督人員的未來需求預測等。本文擬對衛生監督人力資源配置的相關研究文獻進行梳理、歸納，根據存在的問題提出相應建議。

1 衛生監督人力資源的現狀

1.1 衛生監督人員的規模

1.1.1 數量

2010年和2016年全國衛生監督人員分別有93,612人、80,710人；按照東、中、西地區劃分，2016年各地區分別有35,396人、25,066人和20,248人，平均每萬常住人口擁有衛生監督員0.56人、0.62人、0.64人[2]。2006年浙江省共有在編在崗衛生監督人員3531人，平均每萬服務人口擁有0.7名衛生監督人員[3]。何翔，王冀[4]等采用分層整群抽樣的方法抽取了全國11個省份共209家衛生監督機構進行調查，共計調查衛生監督員9268人，平均每家機構49人；按照東、中、西劃分，平均每家機構衛生監督員數分別為53人、58人、30人；以省市縣不同級別劃分，衛生監督員數分別為93人、57人和31人。蘿莉等[5]根據2009年全國衛生監督人員的調查結果，發現全國共有98，647名衛生監督人員，平均每0.75名監督人員需要負責1萬名常住人口的衛生監督工作，東、中、西部每萬人口擁有衛生監督人員數分別為0.68名、0.78名、0.78名，這離《衛生部關于進一步加強食品安全與衛生監督工作的意見》[6]中提到的“參照轄區每萬名常住人口配備1～1.5名衛生監督人員的標準”還有一定距離。

1.1.2 編制性質

侯峰忠[7]對全國32家省級衛生監督機構衛生監督員進行了調查，結果表明，被調查的機構中實行公務員編制的僅有1家，參照公務員管理的有11家，剩余20家均為事業單位編制。由此可以看出，全國有一半以上的衛生監督員是事業單位編制。是否實行公務員或參照公務員管理在機構級別和地區分布上有差異，級別越高，實行公務員或參公管理的比例越高，具體表現為：省級32.8%、市級25.5%、縣級13.2%；按照東、中、西劃分，該比例也是逐漸遞減，分別為：39.3%、22.9%、7.2%[1]。到了2012年，全國衛生監督人員以公務員、參公以及事業單位身份管理的比例分別為2.20%、48.22%、48.90%。其中，參照公務員管理的比例省級為76.67%、市級為71.54%、縣級為39.73%[8]，該比例較2006年提升幅度較大。

1.2 衛生監督人員的結構

1.2.1 性別

2010年全國衛生監督員中，男性占比61.2%，女性占比38.8%，2016年這一比例為59.1%和40.9%，男女比例逐漸均衡[2]。根據地理位置、社會經濟發展水平以及人口規模的不同，王雪凝[1]抽取了東、中、西部共10個省份進行調查，結果表明：平均每家監督機構有男性28.9人，女性19.6人。在各省內部，男、女比例情況差異較大。如重慶市[9]被調查的1132名衛生監督員中，男、女分別占64.4%和35.6%；河北省[10]男性衛生監督員750人，女性為334人，男女性別比2.4∶1。

1.2.2 年齡

無論是2010年還是2016年，全國衛生監督人員的年齡均集中在35～54歲。其中，2010年35～44歲組人數最多，2015年則是45～54歲組占比最大[2]。孫劍寒[3]等對浙江省衛生監督人員進行調查發現，衛生監督員年齡主要集中在35～45歲，占總人數的76.9%，其中，省級25～30歲年齡組比例最高，為24.3%。周保松[8]等人的研究也表明：2012年全國衛生監督人員平均年齡為41.46歲，這與曹文妹[11]、孫肖瀟[12]、金濤[13]等調查結果類似，提示我國衛生監督隊伍以中青年人為主，目前我國衛生監督人員的年齡構成相對合理。

1.2.3 工作年限

2010年和2016年的調查均顯示，全國衛生監督人員工作年限以20～29 a人數最多，工作5 a以下人數最少[2]。馮娟[14]根據區域發展及環境抽取我國20個省份共計113家衛生監督機構進行調查，發現衛生監督機構中以工作10～30 a的人數居多，約占總人數的三分之二。對河北省[9]衛生監督人員的調查也發現，從事衛生監督工作年限20 a以上的人數最多。

1.2.4 專業

陳理良等[15]對山東省衛生監督人員調查顯示，專業以醫學相關專業為主，包括預防醫學、臨床醫學等，占總人數的74.23%，管理類占9.23%，法學專業僅占5.64%；么凈凈[16]的調查研究表明，30.9%的監督員為臨床醫學專業、法律及預防醫學分別為15.7%和15.4%；周保松等[8]2012年的調查結果顯示：預防醫學專業的監督員所占比重最高，為29.62%，除預防醫學外的醫學相關專業人員占26.95%，法律類占11.88%。近年來，由于監管對象的不斷增多和執法取證難度的加大，法律和管理類衛生監督人員的需求日漸上升，現有衛生監督隊伍的專業結構還有待進一步改善。

1.2.5 學歷

2010年和2016年的調查顯示，全國衛生監督人員學歷均以大專學歷人數最多[2]。何翔[4]等在2007年的研究結果表明，衛生監督員的學歷水平主要以大專及以上為主(69.9%)，碩士以上者比例最低，僅為1.6%；就執法人員而言，若按照機構級別劃分，專科以上學歷人員比例由省市縣依次遞減，分別為：94.24%、83.92%、71.23%；按東、中、西地區劃分，專科以上學歷人員也是東部地區最多(80.74%)，西部占80.4%，中部地區占65.07%。《2005-2010年全國衛生監督員教育培訓規劃》[17]明確指出，我國省市縣各級衛生監督機構人員大專以上文化程度人員比例應分別達到：98%、95%、80%，參照以上要求，中、西部及市縣級衛生監督員的學歷水平還有待進一步提升。

1.2.6 職稱

2010年和2016年全國衛生監督人員的職稱以初級及中級為主，分別為54.5%和46.5%，高級職稱人員占比較少[2]。以各省為單位調查的結果也與全國類似，以重慶市[18]為例，初級職稱比例39.2%，中級職稱27.4%，無職稱人員占比超過25%。根據原衛生部《中國2000年預防保健戰略目標》，衛生監督人員的職稱構成應達到如下要求，高級、中級、初級、無職稱比例分別為：1∶5∶12∶2，依據此標準，衛生監督人員的職稱應進一步優化。

1.3 衛生監督人員的配置公平性

公平性研究主要運用的是洛侖茲曲線和Gini(基尼)系數。目前關于衛生監督人員配置公平性的研究較少，王安廣[19]根據研究結果計算出我國衛生監督人員按照人口數量分布的基尼系數為0.2042，根據基尼系數的劃分標準，表明我國衛生監督人員按照人口數量分布的公平性處于相對公平狀態。羅莉[20]等對全國省級衛生監督機構人員進行調查，經計算得到全國省級衛生監督人員相較于各省總人口數的基尼系數為0.402，結果表明全國各省級衛生監督人員數量配置與各省人口數不相匹配。另外的研究發現，北京地區衛生監督人員按人口數分布的基尼系數為0.243，處于相對公平狀態，但按照地理面積的基尼系數則達到了0.579，超過了國際上公認的警戒線[21]；上海按人口數分布的基尼系數較好(為0.257)，按照地理面積的基尼系數也達到0.578，按監管對象分布的基尼系數為0.275，也處于相對公平狀態[22]；對廣州按人口分布的基尼系數為0.173，低于北京和上海，處于高度公平狀態，而按地理面積的基尼系數為0.631，則高于北京和上海[23]。以上研究結果表明，各地均存在衛生監督人員配置不公平的問題。

2 存在問題

2.1 衛生監督人員身份有待統一明確

通過以上文獻回顧發現，我國衛生監督隊伍有公務員、參公管理、以及事業單位等多種身份，人員身份尚不明確。多數地區的監督隊伍未實行公務員管理或參照公務員管理，作為衛生行政部門的執法隊伍，屬于事業編制，其執法職能與身份不符，職業認同感較差，不利于調動工作積極性。

2.2 衛生監督人員數量不足

雖然衛生監督人員的數量在不斷增長，但隨著監管對象的不斷增多及監管任務的加劇，衛生監督人員的數量仍存在較大缺口，全國多數地區配備的衛生監督人員數量均達不到國家的每萬名常住人口配備1～1.5名衛生監督人員的標準。

2.3 衛生監督人員學歷水平偏低

衛生監督人員多以專科學歷為主，碩士以上人數最少，尤其中、西部及市縣級衛生監督人員的學歷水平較低，衛生監督人員的素質有待提高。

2.4 不同地區、不同級別衛生監督機構人員分布不平衡

目前我國衛生監督人員出現“兩個不均衡”現象，具體表現在：各地區衛生監督人員的數量不均衡，東部地區人員數量多于中、西部地區；高學歷及職稱的衛生監督人員也主要集中在東部地區和省級衛生監督機構，由東向西，從省級到縣級，依次遞減。

3 建議

3.1 明確衛生監督人員行政執法身份

繼續深化衛生監督體制改革，借鑒公檢法系統的人員身份管理[24]，將衛生監督人員納入行政執法類公務員隊伍，盡快明確衛生監督人員的身份，提高衛生監督人員的職業認同感和福利待遇，以更好的發揮工作的積極性、主動性、創造性。

3.2 增加衛生監督人員的總體編制

各級政府應加大宏觀調控力度，應適當增加衛生監督人員編制數量。同時根據實際情況，針對基層和中西部地區衛生監督機構人員缺口較大的情況，在政策制定上，應向這些地區適當傾斜，通過財政支持和合理規劃[25]，合理分配人員數量。

3.3 完善考核機制，加強在崗培訓

建立健全衛生監督人員考核機制，重視衛生監督執法的專業性和技術性。人員考核應以業務技能為主，同時關注服務能力和服務意識[26]。鑒于目前衛生監督隊伍專科學歷人數較多，在今后新進人員招聘中，可適當提高學歷門檻，嚴把入門關。加強在職人員教育和培訓，包括舉辦一些培訓班、專家講座等，從而提升衛生監督人員的整體素質。

3.4 強化政府引導，均衡衛生監督人員配置結構

衛生監督屬于政府調控領域，因此政府應發揮在衛生監督人員配置上的引導作用，加大對中、西部地區和基層衛生監督機構的投入，適當提高中、西部地區和基層衛生監督人員的工資水平和福利待遇，引導青年人建設中、西部地區和服務基層，逐步解決衛生監督隊伍“上下不均”、“東西不均”的問題[27]。針對目前各地衛生監督人員按照地理面積分布的公平性較差，建議日后在人員配置時還應完善相應配置標準，考慮監管對象的數量及地理面積分布。