淺析城市環境管理問題
——以濟南市政府城市環境管理為例

馬 靜

（河海大學公共管理學院，南京210000）

一、基本概念

（一）城市環境管理

所謂城市環境管理，主要是指政府遵循當地經濟和生態發展規律，運用經濟、行政、法制和教育及大眾傳媒等各種手段，遵循國家有關環境管理條例，制訂各種環境管理計劃，合理利用現有資源，對城市中的組織和人的社會活動進行規范以改善城市中的經濟社會活動與城市生態環境，使其得以協調發展[1]。

（二）政府在城市環境管理中的重要性

政府對城市環境的管理，不僅包括市容市貌的管理，而且也涉及空氣、水資源以及各種資源利用的深層次管理。城市環境是反映其市容市貌的參照物，也是城市文明程度的標志，對居民生活有著舉足輕重的影響。政府對城市環境的管理，不僅可以為市民提供一個良好的工作和生活環境，還有利于塑造良好的城市形象，促進其經濟與環境的協調發展，為產業結構調整和城市的有序運轉帶來動力。

二、濟南市環境管理中存在的問題

（一）城市空氣污染問題監管不力

相關數據顯示，濟南市重度污染天氣占2016年總天數的4.7%，藍天白云天數則占53.7%，2016年一半左右的時間仍處于污染狀態。從PM2.5指數來看，大部分高于50μg/m3，處于二級良和輕度污染階段，與一級優差距較大。由此可見，濟南市大氣污染監管效率低，形勢不容樂觀。

（二）水資源利用監測與評價體系不健全

濟南市素有“泉城”美譽，水資源豐富是其一大特色。而如今，濟南市卻已然成為全國水資源短缺最為嚴重的城市之一，全市人均水資源量為290m3，僅為全國人均水資源量的1/7，與世界人均臨界值1000m3相比，更是少之又少。近年來，為追求經濟增長而大力發展高耗水與高污染行業，加劇水資源短缺.地下水水位明顯下降，使得其四大泉群在20世紀末連續數年干枯，其中包括震驚全國的“趵突泉停噴事件”，無疑已嚴重影響到它的聲譽。因此，水資源匱乏也是濟南市目前環境管理過程中面臨的一大難題。

（三）城市交通擁堵治理不佳

濟南市素有“堵城”之稱，主要在于交通基礎設施滯后，交通運輸供給小于需求，例如，交通基礎設施建設與實際需求間存在差距，協調性差；部分路段的車流量已經超飽和，但拓寬道路又存在諸多困難等。政府作為交通運輸的供給方，治理措施不當便會產生問題。

通過圖1看出，濟南市的交通擁堵狀況高排榜首。且報告指出，近十年以來，濟南市在該排行榜中一直名列前茅，其交通擁堵形勢之嚴峻可見一斑。由于長期以來受“以車為本”思想影響，濟南市路網涉及存在諸多不合理之處。相較于機動車的主動權，公共交通顯得非常被動。近年來濟南市的機動車數量急劇增加，2016年已經達到182.4萬輛，嚴重超出濟南市道路承受能力。加上地鐵等公共交通設施匱乏，勢必會造成嚴重的交通問題。

三、造成濟南市環境管理效率低的原因

（一）城市發展理念滯后

近年來，關于城市環境保護、可持續發展的新理念、新名詞不斷被引進我國各級城市政府，例如，“生態城市”、“綠色城市”、“低碳城市”等，濟南市也提出了“加強資源利用，建設美麗新泉城”的口號。但目前來看，濟南市城市政府管理者并未意識到這一點，很多工作依然停留在表面，例如，過度追求GDP的增長，對于環境投資力度較小，重視性不夠等，使得“泉城”的美稱名不副實。2000年的趵突泉停噴事件以及近年來的PM2.5值急劇增加，都從側面證明了這一點。

表1 2016年濟南市空氣質量狀況一覽表

圖1 2016中國堵城排行榜（按高峰擁堵延時指數排序）

（二）城市環境管理行政職能自身的缺陷

首先，環境行政中忽視服務職能，存在管理不力或無為現象[2]。在以往的環境行政實踐中，政府強制性職能借助其自身權力和法律法規的威懾，在短期內取得一定成效。但從長期來看，由于行政相對方地位比較被動，因此“上有政策、下有對策”的現象極為普遍，環境問題屢禁不止。加上政府行政手段在直接干預和強制執行中存在手段單一、靈活性差等缺陷，環境管理“政府失靈”現象嚴峻。其次，傳統政府職能的弊端導致低效運行[3]。由于政府行政管理的固有缺陷，如信息掌握不及時、決策滯后、管理部門應對環境問題反應較慢等導致行為被動，措施不力以及環境管理效率低下。再次，環境行政職責不清，交叉管理現象嚴重。水體污染等區域性環境問題，雖然屬于同一生態系統，但在實踐中卻被人為地劃分歸屬不同的行政部門，職責不清導致環境管理效率低下。

（三）城市管理體制存在缺陷

在以GDP為地方政府政績考核指標的背景下，政府官員為了追求政績不惜過度損耗資源，盲目追求經濟增長。這種行為造成政府職能嚴重扭曲，地方環保部門儼然成為可有可無的弱勢部門，濟南市也不例外，其職能部門往往無法充分發揮作用。其次，環境保護市場機制缺失，環保更多依賴于政府主導，市場參與較少，這將導致更多主觀上認定的錯誤行為。以犧牲環境為代價換來的經濟增長無異于殺雞取卵，將造成無法彌補的后果。

（四）公眾參與不足

隨著公民綜合素質的提高，公眾的政治參與熱情也大大提高，從高度政治動員式參與演變為理性公民政治參與，但就環境保護的公民“政治參與”而言，其廣度仍較為淺薄。公民的參與意識是在特定的社會環境中形成的。中國政治參與者，即以農民為主體的廣大被統治者，始終在政治上處于寂然無聲的境地這樣的公民只能算是“狹隘觀念者”和“順從者”[4]。此外，選舉制度、信訪制度與人大代表接觸等是我國公民政治參與的重要渠道，但實際上大都流于形式。主要是由于隨著社會問題的復雜和黨政一體的擴大化，政府忽略公民參與，該現象一直延伸到現在[5]。

四、加強濟南市環境管理的具體措施

（一）轉變城市發展理念，強調可持續發展

發展重工業以來，經濟飛速發展的同時，資源損耗與環境破壞也日趨嚴重。因此，將濟南市定位于重工業城市是不可取的。政府須緊隨時代潮流，樹立“協調、發展、可持續”的觀念，踏出城市環境管理征途的重要一步[6]。協調是指在追求經濟增長的同時，要兼顧環境保護以及自愿的有效利用，保證在經濟增進時也能為人們創造一個良好的環境條件。發展是指環境管理固然重要，但也不能顧此失彼而使經濟停滯不前甚至倒退，政府需掌握好平衡，兼顧雙方。可持續是協調、發展的必要條件，在發展中追求可持續，在協調中促進發展。

（二）加強與改善政府行政管理職能

首先，加強政府服務性職能，逐步完善服務性職能體系。面對日益嚴重的環境問題，公眾反應強烈，迫切需要政府來解決。新形勢下的政府環境管理必須強化服務性職能，提高服務理念，改進服務方式，以此加強政府凝聚力，將政府和公眾的力量有效結合。其次，強制與非強制性手段應并行實施。傳統環境行政中強制性手段往往多于非強制性手段，這在一定程度上實現了環境行政的權威性，但是管理對象的復雜性決定了它難以實施全面有效的管理，只有剛柔并濟才能將其作用發揮到極致[7]。最后，加強規范化控制管理。控制起到了監督作用，是推動目標實現的重要職能。而規范化進一步體現嚴格科學的管理思想，減少隨意性并保證管理系統協調有序運轉。

（三）健全環境管理制度體系

首先，制度要體現可持續發展的“綜合決策”性質。現行環保制度雖然強調可持續發展，但缺乏一條可持續發展的主線貫穿整個系統。因此，濟南市政府在制定政策時除強調可持續發展外要兼顧綜合決策，強調突出經濟、社會、環境之間的聯系與協調，在環保中求發展，在發展中促環保。其次，政府要做好前瞻性思考，采用創新思維促進發展。思維創新的目的是防止“善良動機帶來破壞行為”的現象發生。政府要做到把環境保護工作同國家的經濟發展中就環境問題的考慮結合起來，以長遠性眼光看待問題并結合地方實際作出針對性計劃。

（四）強化公眾參與意識，拓寬公眾參與渠道

公眾參與環境治理從根本上改變了傳統的政府和企業的“二元”污染控制結構，形成了政府、企業和社會公眾的“三元”污染控制結構[8]。在這種結構中，公眾兼具監控者與被監控者雙重身份。為使公眾能有效參與，政府首先要提高市民環保意識，從根本上改變公眾對于環境管理的認知，加強宣傳教育，爭取在全社會范圍內形成關心和參與環保的良好風氣和氛圍。此外，拓寬公眾參與城市環境管理的渠道，做到信息公開化。可以通過設立專門的環境監察網站、召開聽證會等方式保證公眾隨時了解環保信息并及時聽取其意見，從而提高環境管理質量。

[1]王佃利.現代市政學[M].北京：中國人民大學出版社，2001：217.

[2]任丙強.生態文明建設視角下的環境治理：問題、挑戰、對策[D].北京：北京航空航天大學，2009：8-9.

[3]丁煌.西方行政學理論概要[M].北京：中國人民大學出版社，2009：156-157.

[4]田雪原.大國之難——當代中國的人口問題[M].北京：今日中國出版社，1997：68.

[5]郭利.公共政策制定中的公民參與[J].理論研究，2004，10（8）：9.

[6]李春梅.城鎮居民公眾參與態度研究[D].成都：西南交通大學，2005：13-14.

[7]朱仁顯.公共事業管理概論[M].北京：中國人民大學出版社，2014：203-204.

[8]左玉輝.環境經濟學[M].北京：高等教育出版社，2003：99.