新形勢下浙江省耕地占補平衡政策展望

□ 浙江省土地勘測規劃院 梁邦利 姚 勇

一、引言

1997年中共中央、國務院印發《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號）， 首次提出了耕地占補平衡的要求。20年來，隨著經濟社會的發展，新型城鎮化、工業化的深入推進，不可避免地要占用一定數量的耕地，同時，由于我國的耕地質量總體不高，局部退化，導致現有耕地不能滿足糧食和農副產品的生產需求，耕地保護面臨著數量、質量和生態等多重壓力。為了適應新形勢、新要求，正確處理經濟發展與耕地保護的關系，妥善解決耕地保護工作中的困難與問題，中共中央、國務院于2017年印發了《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）。中央及時出臺的關于加強耕地保護的文件，既強調了堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度不動搖，同時也從統籌推進“五位一體”總體布局出發，提出加強耕地保護和改進耕地占補平衡的總體要求、目標任務和政策措施。

本文通過對占補平衡政策由來、演變和作用的分析和評估，結合“占補平衡”政策在浙江省的實施情況，在中央4號文件背景下，為解決困擾國土資源管理的最大難題，提出如何拓展思路實現保護耕地和保障發展雙贏，從而保障全省供給側結構性改革的深入推進。

二、20年來浙江省耕地占補平衡政策實施情況

（一）政策的演變

1997年4月中共中央、國務院印發《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號），首次提出了各省（市）要保持耕地總量動態平衡的要求，這意味著耕地占補平衡制度正式拉開帷幕。1998年，“占用耕地補償制度”正式寫入《中華人民共和國土地管理法》，首次從法律層面提出了“耕地占補平衡”這一概念。1999年，為了解決耕地占補平衡過程中各地耕地后備資源和經濟發展及資金空間不匹配的問題，浙江省人民政府辦公廳印發了《關于加強易地墾造耕地管理工作的通知》，并對易地墾造耕地的內涵及相關政策進行了明確和說明。同年，原浙江省土地管理局發布《關于加強土地整理折抵指標使用管理的通知》，對異地補充耕地的后續管理與保護辦法進行了說明。2002年，浙江省國土資源廳印發《關于土地整理新增耕地面積折抵后剩余部分用于耕地占補平衡的通知》，作為土地整理折抵指標使用管理辦法的補充政策，對土地整理新增耕地面積折抵后剩余部分可以用于省追加規劃建設占用耕地指標項目的耕地占補平衡進行了明確。為了緩解浙江省土地供需矛盾，促進經濟社會全面協調可持續發展，2005年至2006年，浙江省人民政府先后發布了《關于科學開發利用灘涂資源的通知》《關于推進低丘緩坡綜合開發利用工作的通知》和《浙江省灘涂資源開發利用實施意見》等文件，與此同時，為了更好地落實耕地占補平衡，有效組織開展墾造耕地工作，浙江省國土資源廳印發《關于開展建立全省墾造耕地項目儲備庫工作的通知》，并通過建立墾造耕地項目儲備庫，查清全省耕地后備資源狀況。

圖1 浙江省1996-2015年耕地面積

圖2 浙江省1996-2015年建設用地規模

2008年后，隨著浙江省經濟社會的快速發展，耕地保護形勢日益嚴峻，為了確保區域糧食安全，在國土資源部印發《國土資源部、農業部關于加強占補平衡補充耕地質量建設與管理的通知》的基礎上，浙江省又根據本省實際情況先后出臺了一系列關于耕地保護與占補平衡的政策。2009年《關于實施“百萬”造地保障工程的通知》提出：通過大力推進低丘緩坡開發、灘涂圍墾造地、農村建設用地復墾、土地整理等造地工程，拓展用地空間，增加耕地面積，實現全省耕地占補平衡，保障經濟社會發展的合理用地需求，促進全省經濟社會可持續發展。2011年《關于加強和改進墾造耕地工作的通知》指出，要嚴格管理，加強和改進墾造耕地質量管理，建立監督、考核、獎懲機制，不斷提升墾造耕地工作水平。2013年《關于印發全省“812”土地整治工程實施方案的通知》提出，通過“812”土地整治工程的實施，實現全省耕地總量不減少、耕地質量和產能進一步提高。2014年《關于進一步加強耕地占補平衡管理的通知》要求，各地要強化耕地占補平衡法定責任，按照“先補后占”“占多少、墾多少”和“質量相當”的原則，加大耕地墾造工作力度，充實補充耕地指標儲備庫，保證域內耕地數量不減少、質量不降低。2015年《關于做好建設項目“占優補優”耕地占補平衡工作的通知》和《關于貫徹落實建設項目“占優補優”耕地占補平衡工作的補充通知》要求，嚴格控制建設占用耕地規模，強化耕地數量和質量占補平衡，全面落實“占優補優”制度。2016年《關于貫徹落實〈國土資源部關于補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見〉的通知》提出，實施耕地提質改造，以補改結合方式落實耕地占補平衡，以保證全省耕地“占一補一”“占優補優”“占水田補水田”制度的順利實施。

耕地占補平衡制度制度自1997年實施至今，歷經“單純的數量平衡”—“數量質量雙平衡”—“數量、質量和生態綜合平衡”三個階段，逐步形成了一套更加成熟完善的政策體系——從橫向上由若干具體政策構成，從縱向上有國家政策、省級政策和地方政策之分。

（二）占補平衡政策實施20年來取得的積極成效

1.有效地遏制了耕地急速減少的勢頭

從總體上看，耕地占補平衡制度在浙江省實施情況良好。嚴格的耕地占補平衡制度，有效減緩了農用地非農化速度，在一定程度上遏制了耕地急速減少的勢頭，尤其是2009年以來，全省耕地面積保持穩定（圖1）。

2.控制了建設規模的急劇擴大

耕地占補平衡政策實施是耕地轉化為建設用地和增加有效耕地面積的土地類型雙向變化過程，這一動態過程不僅在一定程度上保障了全省科學用地，促進了工業迅速發展、產業結構調整和新型城鎮化進程的推進，還促使全省建設用地規模的合理增長，有效控制了建設規模的急劇擴大（圖2）。

3.促進了土地節約集約利用

20年來隨著全省各地持續不斷補充耕地，耕地后備資源尤其是優質后備資源越來越缺乏，補充耕地難度加大。在此情況下，耕地占補平衡制度的約束作用逐漸顯現，倒逼城市挖潛利用存量土地，推動城鎮低效用地再開發，引導產能過剩行業和“僵尸企業”用地退出、轉產和兼并重組，促進了土地節約集約利用（圖3）。

（三）20年政策實施中出現的主要問題

1.單純的數量占補平衡導致占優補劣、占水田補旱地

圖3 浙江省1996-2015年單位GDP耗地量

一段時期內，部分地區對耕地占補平衡制度存在錯誤的解讀，片面地追求耕地占補中數量上的平衡。浙江省“七山一水兩分田”的土地資源特點，決定了其補充耕地的主要來源為土地開發，而這些通過開發補充的耕地卻基本上是因產出率較低而被棄耕的土地，或是以前從未進行過農業生產的土地，耕地質量較差。一般來講，被建設占用的耕地大多數為自然環境條件好、耕地質量高、區位優越的優質耕地。而在耕地補充方面，即使補充的耕地土壤質量高、農田水利設施完善程度好，但由于缺少相應的補后管理等制度條例，導致大部分補充耕地因耕種成本高、收益低而被棄耕或長時間置于粗放利用狀態，最終以致出現“占優補劣”的情況。

2.過于注重在補上作“文章”，導致出現基本農田上山入海、破壞生態等現象

部分地區為了換取建設用地指標，片面的追求數量上的占補平衡，過于注重在補上作“文章”，甚至不惜以犧牲生態環境為代價，針對山區林地、灘涂濕地等生態環境脆弱區和保護區進行盲目、過度的開發，不僅導致出現基本農田上山入海、破壞生態等現象，還會帶來生態系統的嚴重破壞，引發水土流失、地質災害，加大新開發耕地面臨數量和質量雙重減少的風險。從表面上看，已實現了耕地數量動態平衡的目標，但它卻未必能滿足耕地質量平衡的預期，更可能帶來水土流失、生態破壞等負面效應。

3.耕地補充指標交易影響了產業合理布局和全面發展

由于不同區域在經濟社會發展水平、耕地后備資源狀況等方面存在差異，導致耕地補充指標的富足程度在各地區之間也存在差別。為了解決各地耕地占補平衡工作中存在的困難，易地購買指標實現耕地占補平衡的途徑應運而生。在此過程中，耕地資源多的地區為了眼前利益賣指標，限制了今后發展，而買入地區開發強度擴大過快，影響了長遠發展。

4.從“占多少補多少”到“補多少占多少”，政策過度使用導致優質耕地快速減少

為了鼓勵各地區積極開展土地整理，從而實現耕地質量的提供和有效耕地面積的增加，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》，浙江省人民政府辦公廳于1998年發布了《關于鼓勵開展農村土地整理有關問題的通知》，通知提出“按實際增加有效耕地面積的百分之七十下達建設用地指標”。政策出臺的目的是鼓勵各地拓展耕地補充途徑，增加有效耕地面積。但隨著政策實施的不斷深入，部分地區為了保障當地建設發展的用地需求，大力推進農村土地整理，以換取折抵指標，用于經濟社會發展建設。在此情況下，耕地占補平衡政策就由“占多少補多少”演變為了“補多少占多少”。

由于經濟社會發展建設區域和優質耕地分布區域重疊度較高，所以折抵指標政策的過度使用，導致了各地優質耕地資源的快速減少。

三、耕地占補平衡政策實施中遇到的困難

（一）耕地后備資源日趨減少，補充耕地難度日益增大

素有“七山一水兩分田”之稱的浙江省耕地后備資源匱乏且開發條件差。2015年浙江省未利用土地面積共計65.93萬公頃，扣除河流、湖泊等水系后，真正未利用的土地面積僅占全省土地總面積的3.2%左右，這其中還包括具有重要生態涵養功能而不適宜開發的土地，可用于土地開發整理的后備資源非常有限。再者，隨著墾造耕地工作的推進，耕地后備資源日趨減少，后備耕地資源中為數不多的面積大、條件好、易于開發利用的地塊也已基本被開發利用，今后補充耕地的難度將進一步加大。

（二）耕地后備資源分布不均、質量不高，很難滿足耕地質量平衡的預期

從地域分布來看，耕地后備資源與耕地占用不相匹配，建設占用耕地需求量大的地區，面臨耕地后備資源不足的困境，而耕地后備資源相對充裕的地區，耕地占補平衡任務卻相對較為輕松。在現行耕地占補平衡政策制度下，為了保障社會經濟的發展，建設占用耕地需求量的地區往往會通過購買補充耕地指標，在耕地后備資源相對充裕的浙西南地區進行異地補充。在目前單一的耕地占補平衡目標驅動下，土地開發因其能夠在短時間內以相對較低的成本補充足量的耕地而成為各地異地補充保證耕地占補平衡的最常見手段，而土地開發的對象又多為質量相對不高的低丘緩坡土地，最終導致耕地質量平衡的預期難以實現。

（三）保護耕地與保障發展矛盾日益突出

根據浙江省土地資源現狀，全省耕地資源主要分布于海拔相對較低的沿海平原、盆地和河谷平原等地區，這些區域恰好與環杭州灣、溫臺沿海、浙中等三大城市群發展空間高度重疊。伴隨著城市群的規劃建設，大量的耕地將會不可避免地被占用，而在目前耕地后備資源匱乏的情況下，耕地保護與用地保障的矛盾日漸突出，發展空間、用地指標和補充耕地的壓力將與日俱增，經濟增長的資源環境制約也將進一步凸顯。

四、新形勢下耕地占補平衡的對策與措施

在保護耕地和保障發展的博弈中，天平正在發生變化，保護耕地的舉措將會越來越嚴厲；中央在保障當前發展和今后長遠發展問題上作出了抉擇，保護耕地就是為了保障今后可持續發展；中央對整個經濟發展戰略思考作出了判斷，倒逼經濟轉型等背景下，中央4號文件應運而生。基于4號文件出臺的背景，浙江應該以走在前列的姿態，貫徹好中央文件，并結合浙江的自然稟賦和經濟狀況，在保護耕地和保障發展中走出浙江特色的路子。

如何在“占”“補”兩方面解決保障發展和保護耕地“兩難”問題，實現耕地占補質量和數量雙平衡的預期，將直接關系到全省供給側結構性改革的深入推進。一直以來，各地在探索耕地占補平衡的對策時，重心大多放在如何做好補的工作上，而對如何控制占的研究不深，在新形勢下要做好占補平衡的文章，在研究更好地補的同時，必須注重占的研究。中央提出對永久基本農田實行特殊保護，什么樣的舉措才是特殊保護，中央的立意在哪里，都值得我們研究。筆者認為應在以下幾個方面著手研究。

（一）第一個層面，控制項目占用

1.采取行政手段控制占用

突出耕地的資源屬性以及稀缺性和戰略地位，在國家層面規定可占用耕地項目的基礎上，分別制定符合浙江的可占用永久基本農田和一般耕地的項目清單，嚴格占用耕地項目審批管理。

2.采用市場手段遏制企業占用耕地沖動

采用限制占用耕地項目轉讓、改變用途、對占用耕地項目進行績效評估等方法，最大限度限制耕地資產屬性，提高占用耕地門檻，大幅度提高占用成本，使每一個占用耕地項目都能發揮最大的經濟和社會效益。

3.采用法律手段減少違法占用耕地行為

加大耕地保護法規建設，嚴格耕地保護責任追究制度和閑置、荒蕪耕地行為的處罰制度，強化國土、農業、法院、檢察、公安、檢察等部門的協同合作，充分運用衛星遙感、動態巡查、網絡信息、群眾舉報等執法手段，建立健全“天上看、地上查、網上管、群眾報”的違法行為發現機制，實現對耕地保護的全天候、全覆蓋監測。對違法占用耕地行為，加大監管和處罰力度，采用法律手段減少違法占用耕地的行為。

（二）第二個層面，加大保護現有耕地力度

1.確保保護數量不減少

通過耕地保護經濟補償機制、建設占用耕地審批、耕地占補平衡等一系列制度設計，提高非農業建設占用耕地的成本，加大對耕地保護的補貼力度，引導和促進各類建設節約集約用地，確保現有耕地數量不減少。

2.提高耕地的糧食生產能力

增加財政投入，加大對農田水利設施建設和中低產田改造的力度，大力改善和提升耕地農業生產條件，鼓勵農村集體經濟組織和農民依據土地整治規劃，開展標準農田、高標準基本農田建設，提高耕地的糧食綜合生產能力。

3.限制優質耕地的調整和位移

按照空間由近到遠、耕地質量等級由高到低的順序，將標準農田、高標準基本農田、糧食生產功能區、現代農業綜合園區等優質耕地尤其是交通沿線和城鎮周邊的優質耕地劃入永久基本農田，實現嚴格管理、永久保護。對于符合法定條件和供地政策，確需調整優質耕地空間位置的，必須報國務院審批，并將同等面積的優質耕地補劃為永久基本農田。嚴格限制優質耕地的調整和位移，確保優質耕地數量不減少、質量有提升。

（三）第三個層面，數質并重，做好補充耕地的管理

1.加大補充耕地力度，確保占一補一，力爭占少補多

在保護生態前提下，結合各地土地利用特點，積極推進以土地開發、農村土地綜合整治和補充耕地指標交易相結合作為實現一定區域內耕地占補平衡的主要路徑，并充分發揮市場對資源的配置作用，鼓勵引入企業、個人參與，通過行政與市場手段相結合，積極建立更加完善的土地整治工程工作機制，引導各地探索和實踐多種多樣的耕地占補平衡實施模式，強化耕地數量和質量占補平衡，確保區域耕地占一補一，力爭占少補多。

2.加強補充耕地管理，采用先進技術手段，提高補充耕地的質量

大力實施“沃土工程”，采取改、培、保、控的技術路徑，開展退化耕地的改良治理、中低產田的培肥、土壤肥力的保護提升、污染耕地的阻控修復等，從而確保補充耕地地力的改良和提升，全面提升耕地質量等級。

3.積極探索和完善占補分離的管理模式，鼓勵有序進行土地開發

探索從機制體制上改進現有土地開發整理的政策，并以提高糧食生產能力為目標，以提高耕地等級、改善耕作條件和水利設施為主要內容，加大農村土地整治力度。適時深化增減掛鉤等一系列制度研究，以適應新形勢下國土資源管理的要求。