關于農村土地整治工作的實踐與思考
——以桐廬縣為例

□ 桐廬縣國土資源局 尹 芳 蕭 飛

農村土地綜合整治是補充耕地質量、落實耕地占補平衡的最重要途徑，也是改善農村生產、生活條件和好生態環境的重要手段。黨的十九大做出實施鄉村振興戰略的部署，農村土地綜合整治將成為鄉村振興的重要平臺，得到了前所未有的高度重視。但要用好這項政策，需針對實踐中存在的問題進行改進，這樣才能切實推動農村土地綜合整治在統籌城鄉發展、推動鄉村振興，保資源保發展中發揮好作用。

一、桐廬縣農村土地綜合整治現狀

桐廬縣土地資源現狀“八山半水分半田”，可開墾的耕地后備資源特別是水田資源尤為缺乏。同時，黨中央、國務院，國土資源部先后下文加強耕地保護和改進占補平衡，從嚴從緊落實耕地占補平衡已成為新常態。根據桐廬縣土地利用總體規劃調整完善方案及經濟發展用地需求，“十三五”期間需占用耕地5027畝，其中水田3913畝，耕地指標的落實尤其是水田指標已成為影響項目落地的重要因素。

桐廬縣高度重視農村土地綜合整治工作，縣人大、政協帶隊外出考察、學習周邊地區的先進經驗和做法。出臺《關于桐廬縣“千畝水田 萬畝耕地”墾造工程實施意見》，全力推進墾造水田工程，成立桐廬縣土地整治開發利用有限公司負責資金籌措。完善政策激勵機制大力提高補助標準，墾造旱地由4萬元/畝提高到10萬元/畝，旱改水由6萬元/畝提高到15萬元/畝，直接墾造水田由8萬元/畝提高到20萬元/畝。2015至2017三年期間，該縣完成土地整治項目立項145個、11308畝，完成驗收90余個、4000余畝，有效保護了耕地落實占補平衡，但現有耕地庫存遠不能滿足實際需求。

二、存在的問題

1.項目立項、驗收缺乏科學性

土地綜合整治立項在程序上是由鄉鎮組織踏勘、認定上報縣土地整治工作領導小組辦公室后，縣整治辦組織國土、發改、農林、水利、住建、環保、財政等單位聯合踏勘審核，項目實施完成后組織聯合驗收。這一過程中，前期立項缺少專家的論證、對規劃設計缺少專業圖審，后期驗收主要依據對項目的整體外觀評判，也缺乏專家專業評審，科學性不足。

2.重立項、輕管護情況普遍

由于項目實施對改善鄉鎮、村級財務有極大幫助，所以基層對項目申報積極性高。但項目招投標完成后，青苗解決不及時，項目推進不平衡，影響項目整體進度，甚至有些項目無法開工建設。項目驗收后，對土壤改良和后期耕種管護工程規定欠缺，也無專人管護，土地重新拋荒或改變用途現象多有出現，土地的經濟效益沒有得到有效發揮。

3.整治資金來源單一

土地整治現場踏勘

現階段土地綜合整治資金的來源主要是政府資金，社會資本及其他渠道資金投入很少。按現行整治政策規定，項目在進場施工后，應當支付30%工程款，且桐廬縣整治項目大部分都屬山區，道路行進困難，實施難度大，運輸及人工成本更高，資金不足將直接影響項目開展。

4.施工監管落實不到位

監理職責普遍存在履行不到位的情況，監而不理的情況十分嚴重，沒有對實施項目是否按設計要求施工、材料的驗收、隱蔽工程檢查、設計變更、工程質量監管等進行有效監管。在一些項目實施過程中，出現假借施工名義非法盜挖砂石、土石方的情況，導致土地整治項目信訪不斷。

三、相關建議

1.嚴把項目質量關

按照耕地數量、質量、生態“三位一體”保護要求，土地綜合整治要實施生態造田、綠色造田。一是強化論證，科學立項。選址要嚴格落實《浙江省土地整治條例》《關于切實加強涉林墾造耕地監管工作的通知》等省市文件要求，設計方案要明確項目區塊水源情況、石材情況及犁地（保水）層、耕作層的土量情況，項目實施區塊土石方外運的，需明確外運地點位置，對整理項目單個區塊面積超過50畝的項目，建議引進圖紙會審制度，聘請有專業資質的設計單位對規劃設計方案進行再次審核。二是做好地上附著物清理。引導村級干部參與，發揮主體作用，在項目招標前，對區塊內的青苗及地上附著物進行全面清理，盡量避免青苗處理等引發矛盾、糾紛、信訪等問題。三是成立縣級驗收專家庫，聘請有相關資質的土地整理、水利等專業人員組織專家庫，在項目驗收時隨機抽取3-5人，對項目驗收進行專業審核。

2.強化組織保障

黃橙橙的稻谷穗

進一步強化部門聯動，強化責任分工，對土地整治工作中的各個環節進行分工細化，實行專人專崗、責任到人，確保協同推進一盤棋。充分發揮基層政府、村級組織和群眾的主觀能動性，變被動接受轉變為主動配合，鄉鎮（街道）落實專人對項目區土石方進行實時監管，及建設占用耕地耕作層剝離再利用。加強項目實施進度考核機制，建立周巡查、月通報制度、季考察、年考核的監督機制，對工程進展緩慢的鄉鎮（街道）及時進行通報與督促。

3.積極擴寬資金渠道

一是整合涉農資金。以土地整治項目為平臺，整合農業綜合開發、農田水利、林業工程、農村公路建設、扶貧開發、農村危房改造等相關涉農資金，集中投向項目區，充分發揮資金綜合效益和疊加效應。二是鼓勵民間資本參與，選取部分鄉鎮實施民間資本參與試點工程，引導農民合作社、家庭農場、專業大戶、農業企業等新型農業經營主體投資墾造耕地項目。三是進一步加強與銀行、農村合作信用社、國有公司的對接，促進融資。

4.嚴格施工單位管理

一是加強對設計單位的管理。建立設計單位信用考核機制，要求設計單位在項目進場施工后，不間斷地對施工現場進行踏勘，做好施工過程中設計方案的服務指導，督促施工單位按圖施工，對施工過程中確需設計變更，必須經過充分論證，不得隨意變更，設計單位在年度內同一鄉鎮（街道）發生二次以上設計變更的（因實施單位要求變更的除外），則次年不再對該單位進行設計委托。二是加強對監理單位的管理。建立監理考核機制，考核結果作為下一年度招標的重要依據，監理單位須對施工單位提供的施工組織設計進行嚴格審核，并落實好監督管理，監督施工單位人力、物力及時到位，確保工程如期保質保量完成，特別是做好隱蔽工程的監管及影像資料保存。

5.建立項目長效機制

加強管護制度建設，構建政府為主導、鄉村為主體的工作機制，采用專業管護、集體管護、協會管護、義務管護等多種方法進行管護，并將項目后期管護工作納入耕地保護范疇，作為績效考核重要內容。建立懲戒獎罰機制，將耕地后續管護與土地整理項目立項相掛鉤，管護落實不到位的，原則上不予安排土地整治項目，鼓勵土地集中流轉和土地規模經營，對實現整鄉和整村土地連片規模經營的，給予資金補助，并在土地整治項目安排和資金投放上予以傾斜。同時，落實耕地閑置費的收繳制度，進一步提升耕地保護意識。