農民工隨遷子女“異地高考”中的利益

博弈+王燕

摘 要隨著我國城鎮化進程的加快，農民工隨遷子女的“異地高考”問題愈發凸顯。面對這個不容忽視和回避的社會問題，政府的改革勢必要打破舊的利益格局，對現有利益進行重新分配。而在這一過程中，隨遷子女及家長、城市本地子女及家長等“異地高考”利益相關者間必然會進行利益博弈。筆者通過對“異地高考”中宏觀層面和微觀層面的核心利益團體間的利益矛盾分析，為進一步解決農民工隨遷子女“異地高考”問題提供啟示。

關鍵詞異地高考 隨遷子女 利益 博弈

農民工隨遷子女教育問題是伴隨著中國城鎮化進程的加快、大量農村剩余勞動力進城務工而產生的一個獨特的社會問題。根據第六次全國人口普查數據顯示：我國18歲以下的隨遷子女人數已達3800萬[1]。教育部于2012年8月出臺了《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見的通知》（以下簡稱《通知》），利益團體及政策相關人員的多方博弈貫穿于政策制定、出臺到政策執行的整個過程中[2]，所以，《通知》和各地陸續出臺的“異地高考”政策從本質上來說是一個在各方利益訴求博弈下被動的政策選擇結果。

社會各界對實施“異地高考”政策態度各異，支持者與反對者各持己見。反對實施“異地高考”者大多數為北京、上海、廣東等經濟發達省市的本地考生家長，他們認為隨遷子女不斷涌入，擠占了本地的教育資源。贊成實施“異地高考”政策的專家學者和隨遷子女家長們大多認為該政策有利于保障教育公平，實現教育機會均等[3]。為了能夠深入分析“異地高考”問題的矛盾根源，筆者通過從宏觀層面上隨遷子女流入地政府與隨遷子女流出地政府的利益矛盾、微觀層面上農民工隨遷子女與流入省市本地子女間的利益矛盾進行分析，為尋求一個最優的“異地高考”解決方案提供啟示。

一、宏觀層面：農民工隨遷子女流入地政府與流出地政府間的利益博弈

地方政府作為“異地高考”政策的制定和執行主體，根據政府關系理論，現實的政府關系往往通過政策博弈實現，在受到各種因素的影響下，選擇合作性政策關系或者競爭性的政策關系。而政府自身的利益影響政府間關系的變化，在“異地高考”政策中，由于流入地政府與流出地政府間存在資源競爭或出于“地方保護主義”等因素，使得橫向政府間在“異地高考”政策制定上具有競爭特性。從目前各省出臺的“異地高考”政策來看，各省份制定的“準入門檻”高低不一，大致可分為制定“準入條件”比較寬松的以豫、魯、贛為代表的人口流出地政府團體和制定的“準入條件”比較嚴格的以京、滬、粵為代表的人口流入地政府團體兩大類。人口流出地政府團體大多只要求隨遷子女取得當地高中階段學校的學籍、有一定年份的學習經歷即可在當地參加高考，而對隨遷子女父母的職業、住所、社保等方面未做過多的要求。而除了對隨遷子女學籍、監護人住所、職業提出了較高要求外，人口流入地政府大多還對隨遷子女監護人參加當地社會保險的年限提出了嚴格的要求[4]。可見，人口流入地與流出地政府間的博弈主要體現在政策制定階段。而從已出臺的政策來看，限制條件高低不一，錯綜復雜。這正是由于中央政府給地方政府預留了充足的自由裁量權，使地方政府具有異地高考政策的制定者和執行者雙重身份，從而讓地方政府可以從自己的利益出發來制定異地高考的準入規則。

1.農民工隨遷子女流入地政府與流出地政府間的利益矛盾

其一，農民工隨遷子女流入地與流出地高等教育資源的優劣多寡造成兩地政府間的利益矛盾。地方政府作為當地人民公共利益的代表，自然傾向于維護當地居民的既有利益。人口流入大省多為經濟發展迅速且具有較為豐富的高等教育資源，由于資源承載力的限制和為防止“投機式高考移民”的涌入，故當地政府大多設置較高的“準入門檻”來控制外來人口，保護本地居民子女享有當地高等教育資源的既有利益。而另一方面，人口流出地由于人口流出率高，當地也大多缺少優質的高等教育資源或者處于“高考高地”，設置較低的“準入門檻”基本不會引起外來人口的涌入和減少本地人口的既有利益，反而有些人口流出地政府甚至期望于“異地高考”來緩解當地作為高考大省的競爭壓力。同時，由于教育的“空間外溢性”，有可能在外地接受過優質教育的人才回流到戶籍所在地工作。因此，人口流出地政府團體對異地高考多持較為積極的態度。

其二，農民工隨遷子女流入地與流出地高等教育財政經費的來源不同造成兩地政府間的利益對抗與沖突。從我國目前的高等教育財政負擔體制來看，公辦高校一般分為部屬高校和省、市所屬地方高校，基本上形成了“各部委舉辦和所轄高校，其經費由財政部直接撥付；地方財政負責地方政府舉辦和管理的高校”這一格局[5]。地方政府一般按照生均成本來撥付相應的教育經費給地方高校，一個地方的學生越多，地方政府承擔的財政壓力自然就越大。而且由于地方高校與當地政府的利益捆綁，使地方高校在招生指標安排上需側重于本地生源。因此，北上廣等經濟發達、人口流入量大、高等教育資源相對豐富的地區政府出臺的“異地高考”政策設置較高的“門檻”來限制外來人口占用由本地財政負擔的、有限的優質高等教育資源。而人口流出大省由于人口流出率遠大于人口流入率，面臨人口流入帶來的教育經費財政保障的壓力小得多，故其政府出臺“異地高考”政策較為迅速，且制定的“準入門檻”較低。

其三，實施“異地高考”政策對于人口流出大省來說，使得更多的孩子能夠跟隨父母在外讀書，留在家中上學無人照顧的留守兒童數量能夠相應減少，這對于農民工隨遷子女流出地政府來說是破解留守兒童這一難題的有效手段。且從政治價值理念來說，地方政府有效地貫徹和執行中央政府的決策，有利于維護良好的中央與地方的關系，樹立良好的政府形象。但在“以流入地為主，公辦學校為主”的政策實施下，流入地政府必然要擔起隨遷子女的教育責任，合理分攤流動兒童的教育成本，流入地所在的優質公辦學校也要向隨遷子女們打開大門，這不僅會增加流入地政府的財政負擔，而且由于隨遷子女流動性大，更為流入地的公辦學校和教育部門帶來管理上的難題。endprint

2.農民工隨遷子女流入地政府與流出地政府間利益博弈的復雜性

綜上所述，由于農民工隨遷子女流入地與流出地會高等教育資源的優劣多寡、財政性教育經費承擔職責的大小、管理上的難度不同，兩大政府團體在“異地高考”問題上政策立場與態度不同，不可避免地產生利益博弈。由于地方高等院校的教育經費主要由地方財政支撐，必然在錄取環節優先考慮當地考生，兩者間形成了穩固的利益關系。因此，以京、粵、滬為代表的人口流入大省政府一方面試圖通過設置較高的異地高考“準入門檻”來保護本地考生的固有利益，間接控制外來人口，進一步限制“高考移民”的涌入。但另一方面又不能無視大量流動人口對本地的經濟貢獻及其對隨遷子女異地高考的強烈訴求，這類省級政府需要面對較大的壓力和較復雜的問題。外來人口流入率相對較小的省份以及人口流出地政府雖然大多出臺了相對寬松的異地高考政策，但在一些“高考大省”的人口流出地，其當地考生及家長也容易對異地高考政策持反對態度，因為進城務工人員隨遷子女回到其戶籍所在地參加高考，那么他們將與其戶籍所在地子女共同競爭高等教育資源，使隨遷子女戶籍所在地子女的利益受損。可見，在不均衡的教育資源配置格局下，作為公共利益代表的各地政府必然要面對復雜的、多方面的利益團體壓力，使得兩地間的利益博弈復雜化。

二、微觀層面：隨遷子女及家長與流入地子女及家長間的利益博弈

“異地高考”政策研究中需重點關注的是農民工隨遷子女及家長與流入地本地子女及家長兩個最大的直接利益相關群體間的利益博弈。謝寶富教授曾指出：“異地高考是一場異地考生與本地考生之間開展的針對高等教育資源的爭奪和利益的博弈。”[6]隨著各地異地高考政策的出臺，隨遷子女家長與本地子女家長間的“較量”也愈發凸顯。身處不同利益群體中的家長紛紛打出教育公平的旗號以維護自身子女的受教育權，均希望自己的利益得到保護不受侵害，只不過本地子女及家長是需要維護自己的既得利益，而隨遷子女及家長是需要去爭取自己的利益。

1.隨遷子女及家長與流入地子女及家長間的利益矛盾

眾所周知，我國現行的高考實行分省定額錄取制度，全國重點大學的招生指標經由教育部分配給各省區，要求考生回戶口所在地報名參加考試。這就導致了各省招生指標按地區、而非按考生數量均衡分布，這在不同省區間形成了高低懸殊的錄取率，造成了“北京大學”成為了“北京人的大學”的高考招錄“特區”現象。因此，在經濟發達、高等教育資源豐富的北京、上海等地區或受國家教育政策傾斜的地區，由于考試人數相對較少、錄取分數低、錄取率高，從而成為眾人向往的“高考洼地”；而河南、湖南等地因高等教育資源不足且生源基數較大、率取分數高、錄取率相對較低，而形成眾人避之的“高考高地”。“2009年，上海考生進復旦的機會是全國平均的53倍，山東考生的150倍，河南考生的274倍，內蒙古考生的288倍。”[7]由于高考招生指標配置的不均衡，考生在不同省區參加高考可能面臨截然不同的錄取結果。于是，人口流入大省更難以向非戶籍人員開放具有較高“高等教育附加值”的省區戶籍，最終致使隨遷子女在異地參加高考受阻。

正是在分省命題和定額招錄政策下，各省優質的高等教育資源分布不均，流入地子女及其家長不可避免地會擔心“異地高考”政策的實施會減少他們子女的入學機會，損害到他們的既得利益。而農民工及其隨遷子女這一社會弱勢群體卻對“異地高考”需求強烈，他們希望通過“異地高考”使其子女接受高等教育，進而實現社會階層的向上流動。且從全國范圍來看，我國經濟社會發展水平較高的區域大多高等教育資源豐富，而這些經濟社會發展水平較高的地區恰恰是流動人口密集區，因而這些城市的本地家長及其子女與外來農民工及其隨遷子女之間的利益博弈也更加緊張。

2.隨遷子女及家長與流入地子女及家長間利益博弈的復雜性

在北京、上海、廣東等人口流入大省的異地高考政策方案出臺后，可以發現，一方面，很大部分外來人員及子女難以達到政策規定的“準入條件”，特別是北京市的方案只涉及開放當地中職、高職學校，大多數隨遷子女“異地高考”的愿望并沒有如愿；另一方面，當地居民由于自身利益的受損，也不斷在向政府施加壓力。另外，隨著各地“異地高考”政策的出臺與執行，又使得外來人口分化出兩個不同的利益小團體：一部分農民工隨遷子女滿足當地“異地高考”準入條件，能夠參加當地的普通高中或職業高中升學考試。另一部分是不能滿足“異地高考”準入條件的隨遷子女。這兩個小團體原本具有希望其子女能在異地參加高考的相同利益訴求，但政策的“準入門檻”將隨遷子女及其家長群體分割成兩個對立的部分。2013年6月，根據10個省份的官方統計數據，僅約4500名考生參加異地高考，占高考報名總人數的0.5‰。[8]而今年，即2016年是廣東放開異地高考的第一年，廣東省教育考試院10日公布的消息顯示，僅廣東省就有9500多名隨遷子女獲準在廣東參加“異地高考”。可見，隨著異地高考政策的逐步放開，越來越多的隨遷子女獲得異地高考的準入資格，其將加入到政策的既得利益者行列，他們將與本地子女一同分享當地的高等教育資源，且為了防止異地高考政策進一步降低準入門檻使更多的隨遷子女涌入當地，稀釋有限的高等教育資源，這一部分的政策達標者也將加入到“異地高考”政策全面放開的反對者行列。故而隨遷子女及其家長與流入地子女及其家長這兩大利益團體的進一步分化和重組使得其間的利益博弈更為復雜化。

三、反思與啟示

在“異地高考”問題中，相關利益主體為爭奪各自利益進行競爭博弈不可避免，由于該問題的復雜性及歷史性，使得各利益主體至今未達到“共贏”的結果。但在我國已進入城鎮化加速發展的背景下，實施“異地高考”政策不可逆轉，而且有效地解決農民工隨遷子女“異地高考”問題是推進教育公平和促進教育發展的重要舉措。若要開啟當前“異地高考”的“破冰之旅”，調和利益相關者的矛盾和沖突，還是要從各利益集團關心的切身利益出發，給予適當的干預與平衡。endprint

1.理順央地政府關系，加強地方政府合作

在資源性因素和外部壓力因素的影響下，地方政府作為“理性經濟人”的本質，出于“保護主義”和維護政府自身利益的需要，自然對“異地高考”持不同的態度與立場，橫向政府會采取競爭性的政策博弈。因此，在當前以地方政府解決“異地高考”的政策模式下，決不可放松中央政府對政策的頂層設計和監督，在宏觀上加強對地方實施政策的引導與配合，如：改革戶籍制度，實現教育與戶籍的脫鉤；重新分配高考招生指標等。其次，“促進地方政府間合作是協調地方政府間矛盾，走出‘公地悲劇和‘囚徒困境的必然選擇”[9]。由于地方政府是“異地高考”政策的制定者與執行者，具有高利害性，在中央與地方政府關系尚未理順的情況下，加強政府間的協調與合作意義重大。在高等教育資源分配不均的現狀下，允許地方政府適當的差異性政策調整，同時，橫向政府間加強溝通，積極面對，通過多種招錄途徑來促進高等教育資源的合理分配。

2.多渠道籌措教育經費，逐步縮小高校發展差距

走出“異地高考”困境，關鍵是要解決各地區由于分配教育資源帶來的利益之爭。而長期以來，我國政府高等教育財政撥款主要考慮的重點院校、一般院校等學校類型因素，在經費撥款上也未進行科學合理的測算，生均綜合定額標準確定依據也不足[10]。

這種撥款方式造成不同地區間高校的發展差距。因此，為了保證當地考生的既得利益，又要關照農民工隨遷子女的教育公平，中央和地方政府要進一步加大對高等教育資源的投入力度，逐步縮小地區間和地區內部高等教育的發展差距，鼓勵和引導企業、公益組織、個人等社會力量捐資辦學，努力提高我國高等教育的整體水平，緩解隨遷子女和本地子女因爭奪優質教育資源引起的利益沖突與矛盾。

3.正視利益矛盾的存在，建立利益整合機制

根據“阿羅不可能性定律”，由于“異地高考”問題中的利益沖突與博弈廣泛存在，注定會出現不能令所有利益相關者滿意的結局[11]。在“異地高考”問題中，中央政府與地方政府、隨遷子女及家長與本地子女及家長、流入地政府與流出地政府間的利益博弈關系將持續存在，而當下難以制定出既能讓本地居民贊同，又能讓流動人口滿意的政策方案。所以，在正視“異地高考”中利益矛盾將長期存在的情形下，在政策制定和執行過程中，應讓各方利益相關者在合理規則下盡情博弈，讓各種意見充分交鋒，以期盡快建立利益攸關方的利益整合機制。

總之，“異地高考”改革是一個系統工程，需要觸動固有的利益格局，而有關的利益主體復雜的利益博弈關系使得這一問題的解決更加進退維谷。但是，“異地高考”的實現是社會進步和教育公平的必然要求，未來仍需要社會各方積極合作，努力調和“異地高考”中的利益矛盾，最終在“異地高考”政策制定和實施中取得均衡的效果。

參考文獻

[1] 中華人民共和國國家統計局.2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t2011042

8_402722253.htm，2011-04-28.

[2] 彭華安.異地高考政策制定過程中的利益博弈分析[J].高等理科教育，2016（2）.

[3] 張璐晶.異地高考，難在哪里？[J].中國經濟周刊，2012（3）.

[4] 夏雪，楊穎秀.隨遷子女異地高考問題中的利益團體衍生——基于團體理論模型的視角[J].教育發展研究，2014（10）.

[5] 趙濤，李雅文.我國高等教育財政體制的演變及發展趨向研究[J].國家教育行政學院學報，2012（11）.

[6] 謝寶富.“異地高考“政策深層問題分析[J].安徽師范大學學報：人文社會科學版，2013（3）.

[7] 閆志剛，張韋韋.異地高考：“博弈”背后[J].教育與職業，2013（5）.

[8]中國網.30省已出臺異地高考政策，北上廣門檻最苛刻[EB/OL].http：//www.edu.sina.com.cn/gaokao/2013-12-27/0724405447.shtml.2013-12-27.

[9] 范永茂.“異地高考”：倡議聯盟框架視角下的政策變遷分析[J].中國行政管理，2016（5）.

[10] 張小萍.教育部直屬高校財政投入機制實證研究[J].教育發展研究，2011（11）.

[11] 劉惠.我國“異地高考”問題的利益相關者分析[J].上海教育科研，2014（9）.

[作者：王燕（1972-），女，河南開封人，開封文化藝術職業學院教育科學系講師，碩士。]

【責任編輯 王 穎】endprint