高職院校治理體系現代化的實現路徑

王 悠，金 璐

（1.溫州醫科大學 國際教育學院，浙江 溫州 325035；2.溫州職業技術學院 黨委辦公室，浙江 溫州 325035）

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化[1]。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》則明確要求，職業院校要依法制定體現職業教育特色的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力[2]。《教育部關于印發<高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）>的通知》進一步指出，要建立健全依法自主管理、民主監督、社會參與的高職院校治理結構[3]。這些政策法規的相繼出臺，充分表明加快現代職業教育發展，深入推進高職院校治理體系現代化進程，全面提升高職院校治理能力，是教育領域落實黨中央戰略部署和深化高職教育綜合改革的重要組成部分。

高職院校主要為地方經濟和社會發展培養高素質技術技能型專門人才，相較于普通高等院校，無論是人才的培養和就業，還是科學研究和社會服務，與地方企業、行業之間的聯系都更加密切。地方企業、行業對高職院校發展的影響全面而深入，在學校辦學過程中發揮著重要作用，是學校治理的利益相關方。同時，隨著經濟社會的快速發展和改革開放的全面深化，高職教育的外部宏觀環境發生了巨大變化，對高職院校治理體系和治理能力現代化提出了迫切要求。一是民間資本和社會力量參與辦學的主體不斷增多，使得高職院校的辦學性質和經費來源日趨多元，資源配置中市場的決定性作用將愈發明顯。二是高職畢業生在就業過程中存在知識結構和能力與崗位不相稱，以及主要從事簡單技術操作工作崗位等問題，高職院校與社會供需之間的結構性矛盾更加突出。三是近年來我國高職教育的國際交流合作達到了前所未有的高度，如果仍按照傳統的體制機制來“管理”學校，顯然不利于高職院校開展國際之間的交流與合作。因此，治理體系現代化，是我國高職教育未來發展的迫切要求，跨越了企業和學校疆域具有跨界性質的高職教育更適合作為治理理論研究與實踐的對象[4]。

一、高職院校治理體系存在的突出問題

1.外部治理體系中“政校分開、管辦分離”未得到落實

2010年7月，教育部發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確要求“政校分開、管辦分離”[5]。地方各級政府也陸續將職稱評聘、人才引進等權力下放給高校，一定程度上擴大和實現了高校的辦學自主權。但由于歷史的慣性，政府權力仍過大、過強，高校的辦學自主權受到嚴重擠壓，社會的評估監督權難以落實，政府、高校、社會三者之間“一大二小”的權力格局并沒有得到根本改善，這在高職教育中表現得尤為突出。

“一大”，是指在政府、高校、社會三者關系中，政府“一頭獨大”，占據主導地位，在高校人財物等關鍵要素的配置中擁有絕對話語權，掌握了辦學經費、財政支持、人事編制、職稱評審、招生計劃等重大事項的決策權，成為政策的制定者。政府既是管理者，又是評判者，使得“管辦分離”難以落實。高職院校大多由省級政府部門、行業系統或地方市級政府主辦，行政上直接受本級政府領導，業務上執行上級教育主管部門的行政指令。這種一元單向的行政管理模式，大大侵占了高職院校和社會的權力空間，嚴重損害了利益相關方的權益。同時，由于缺乏有效的約束和監督機制，使得政府擁有權力卻不承擔責任。這種不受約束的行政權力，嚴重影響了高職院校根據市場需求自主辦學的積極性和靈活性，與新形勢下高職院校治理體系現代化的目標不一致。

“二小”，是指在政府、高校、社會三者關系中，高校和社會處于弱勢地位，完全受制于政府，高校辦學自主權極其有限，社會考核評估高校的權力更是難以實現。高職院校的法人地位雖然在制度層面上早已確立，但由于缺少與之配套的政策制度，多年來一直未能落實，使得高職院校只能聽從政府的指令。這不僅不利于激發高職院校辦學主體的主動性和創造性，同時還養成了“等、靠、要”的習慣，其治理能力和管理效率也得不到提升。職業教育跨越企業與學校疆界的跨界性質，要求高職院校開門辦學，通過“校企合作，產教融合”等形式，與企業、行業保持密切聯系并形成良性互動。在這一過程中，企業、行業不僅為學生提供專業實踐鍛煉的機會和就業崗位，同時對高職院校的辦學水平和人才培養質量也擁有監督權。隨著校企合作的不斷深化和高職院校辦學主體的多元化發展，企業、行業參與高職院校治理的意愿不斷增強，但由于缺乏制度上的保障和路徑上的設計，參與高職院校治理面臨諸多困難。一是因缺乏相關制度和路徑保障，作為利益相關者的企業、行業，卻沒有權力行使自己的監督權。二是由于長期“缺位”，導致企業、行業沒有能力行使社會監督權，且企業、行業內的相關中介組織少，發育不成熟，缺乏相應的專業知識和能力，難以承擔起考核評估高職院校辦學水平的重任，原本屬于社會的監督權也拱手讓給了政府。三是企業、行業的監督權難以實現，自身權益得不到保障，對校企合作的熱情不高，嚴重影響了校企合作的全面推進和深度開展。

2.內部治理體系中的官僚制治理結構，制約了高職院校治理體系現代化建設

當前高職院校法人治理結構是黨委領導下的校長負責制，推行的是“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的治理結構，主要表現為政治權力、行政權力、學術權力和監督權力之間的分工協作、共同治理。在機構設置方面，高職院校基本按行政管理模式設立，分為黨群組織、行政組織和教學組織三大塊，組成官僚制組織結構。在這種官僚制組織結構中，各種權力之間雖然有分工，但權力的范圍及彼此的邊界并不十分明確，缺位、錯位、越位等現象時有發生，尤其是行政權力對學術權力的不斷侵蝕和擠壓，導致行政權力的空間不斷擴大，高職院校行政化色彩變得越來越濃。這種高職院校官僚制治理結構，不僅打破了各種權力之間的相互制衡，同時也保守僵化、效率低下，嚴重制約了高職院校的辦學活力和未來發展，不利于校企合作及國際之間開展交流合作。

3.高職院校內部治理體系中監督權難以實現

當前高職院校內部治理體系中監督權分屬以下兩個方面：一是組織監督權，由紀委組織實施，主要對高職院校的辦學方向、思想政治工作及黨風廉政建設等方面進行監督，一般不干涉高職院校辦學的具體事務，對政治權力、行政權力和學術權力的監督與制衡的作用也極為有限。二是民主監督權，由教代會與學代會組成，是高職院校內部治理的相關利益者，代表廣大師生，對高職院校的具體事務及相關權力的運行進行監督。教代會和學代會是高職院校管理體制的重要組成部分，是全體教職工和廣大學生行使民主權利、依法參與高職院校治理的基本形式，也是高職院校領導聽取廣大師生意見與建議的重要渠道，是高職院校治理體系現代化的具體體現。但由于各種原因，教代會和學代會在高職院校治理體系中的地位未能落實，參與高職院校治理的途徑不多、渠道不暢，難以真正行使民主監督權。

二、高職院校治理體系現代化的實現路徑

治理體系現代化既表現為全球同質化，又因政治和文化的不同而表現出差異性，從而形成所謂的“同質異形現代化”[6]。作為高等教育的一個重要組成部分，高職院校治理體系現代化，一定要立足中國特色社會主義政治制度，依據現代治理理念和我國高職教育發展的迫切需求，針對高職院校治理體系存在的突出問題，從治理環境法治化、治理主體多元化、治理模式多樣化、治理結構層級化、治理手段信息化等方面，重構利益相關者的權力關系，明確各自的權力邊界，協調各方對權責利的均衡追求。

1.治理環境法治化是實現高職院校治理體系現代化的根本保障

治理體系現代化需要有一個良好的治理環境，即法治環境，因為只有做到依法治教、依法治校，才能將利益相關者權利的分配、運行和監督納入法律框架內，確保各方對權責利的均衡追求。同時，全面依法治教和依法治校，是高職院校治理體系現代化的題中應有之義。高職院校治理環境包括外部環境和內部環境。

外部環境的法治化，是指依法治教，即通過法律法規明確政府、高職院校和社會三者的權力邊界，協調三者對權責利的均衡追求，真正實現“政校分開，管辦分離”。一是加強職業教育法律保障體系建設，突破法律供給不足、法治基礎薄弱的瓶頸。我國教育法律法規建設滯后，法治基礎薄弱，在職業教育領域尤為突出，具體表現為：職業教育法律法規建設嚴重滯后；《中華人民共和國職業教育法》法律條文籠統、抽象，缺乏可操作性，存在結構不合理、體例不完整等問題[7]。因此，應構建獨立的職業教育法律法規體系，以法律法規的形式明確政府、高職院校、社會三者的權力邊界，落實高職院校的法人地位，徹底改變“一大二小”的權力格局，充分調動高職院校辦學的主動性、靈活性和創造性，激發高職院校的辦學活力。通過法律倒逼政府轉變職能，將該放的放下去，該轉移的轉移走，該管的管起來，從“導演”“裁判員”轉變為“引導員”“服務員”，并且做到不缺位、不錯位、不越位，為推進高職院校治理體系現代化保駕護航。二是加快校企合作法律法規建設，盡快制定出臺諸如《校企合作促進法》等法律，明確校企雙方的權責利，將校企合作的財政補貼、稅收優惠、項目開發、技術服務、學生實訓等納入法律框架內，推動校企之間的合作健康有序發展，為校企合作提供法律保障。“校企合作、產教融合”既要有微觀層面的深度合作，又要有宏觀層面的權責利均衡追求。地方行業協會、企業聯盟等民間組織機構，可通過對高職院校辦學模式和辦學水平的考核評估，參與到高職院校治理過程中，以此促進高職院校的制度建設，幫助高職院校不斷提高治理水平。校企合作等相關法律法規的建設，不僅有利于加強企業、行業與高職院校之間的合作，同時也有利于激發企業、行業及相關社會組織參與高職院校治理的熱情，進而提高高職院校的治理能力。

內部環境的法治化，是指依法治校，即依法明確高職院校內部政治權力、行政權力、學術權力和民主監督權力的權力空間，劃定彼此的邊界，做到權責利的均衡統一。在具體辦學活動中，高職院校作為一個獨立法人，應依據《中華人民共和國職業教育法》，將《大學章程》作為高職院校的根本大法，通過權力配置和制度設計，規范和監督各種權力的分配和運行。所有的規章制度都要建立在《大學章程》的基礎之上，不得與之相抵觸，從而營造一個依規辦事、依法治校的良好環境。這一方面需要高職院校在《中華人民共和國職業教育法》框架內，根據高職教育的發展規律和自身的辦學目標，不斷完善《大學章程》；另一方面需要確立《大學章程》作為高職院校根本大法的地位，并在實際治理過程中將這一地位落到實處。

2.治理主體多元化是實現高職院校治理體系現代化的必然選擇

治理是20世紀初西方行政管理學治理理論的核心內容，全球治理委員會在1995年發布的《我們的全球伙伴關系》研究報告中提出，治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的綜合，是使相互沖突的或不同的利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程[8]。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。可見，多元主體是治理的題中之義。治理主體多元化是指利益相關者在民主法治的框架內，通過平等協商達成共識并采取聯合行動，既不同于以強制作為后盾的一元單向的“統治”，也不同于以行政命令為手段的自上而下的“管理”。多元共治、合作包容，是治理現代化的核心內容，關涉不同主體的權力分配、運行和監督。

高職教育與普通高等教育最大的不同在于，它不僅重視學生的專業知識學習和專業素養提升，而且尤其重視和強化學生的專業技能學習和訓練，同時還十分重視加強與地方企業、行業之間的聯系。高職院校主要通過“校企合作、產教融合”的形式，加強與企業、行業及其他社會組織的聯系，為企業、行業培養和輸送高素質技術技能型專門人才。政府、高職院校、企業、行業及相關社會組織，與高職教育發展息息相關，是高職教育的利益相關者和高職院校的治理主體。同時，隨著高職教育的進一步開放，民間資本和社會力量越來越多地參與到高職院校辦學之中，高職院校國際之間的合作辦學也蓬勃發展起來，利益相關者也越來越國際化和多元化，超越了體制、地域和國別的限制。各方利益相關者為了維護自身權益，參與高職院校治理的意識和能力顯著增強，在多方共治的互動中實現權責利的均衡發展。因此，作為現代治理題中之義的治理主體多元化，既是高職教育發展的結果，更是實現高職院校治理體系現代化的必然選擇。

3.治理模式多樣化是實現高職院校治理體系現代化的時代要求

治理是由多個利益相關者依照相關法律法規，在平等協商的基礎上達成共識并采取聯合行動。不同治理主體與治理理念結合，構成不同的治理模式。根據不同治理主體及其治理理念的組合方式，當前高職院校主要有政府主導型、行業主導型與“政校企”協同治理型三種基本治理模式。政府主導型治理模式是以政府為主導、高職院校自主辦學、社會廣泛參與的共同治理。政府主導型治理模式有政府權力過大、高職院校辦學自主權和社會監督權不足、管理效率低下等缺點，公辦高職院校基本采用這種治理模式。行業主導型治理模式是以非法人產學聯合體的職教集團為主導，將利益相關者的共同治理分為五個層面：理事大會是職教集團的最高權力機構，常務理事會是職教集團的執行機構，秘書處是職教集團的工作機構，下設教務委員會、教學管理委員會。行業主導型治理模式有集團權力過大、秩序混亂等缺點，民辦高職院校多采用這種治理模式。“政校企”協同治理模式，能有機地發揮政府、企業在職教發展中的積極作用，克服三方在合作中存在的不足，形成一個合作共治、互惠共贏的治理模式，政府與企業、行業合作辦學的高職院校多采用這種治理模式。

隨著我國經濟社會的轉型升級，對高素質技術技能型專門人才的需求愈加迫切，參與高職院校的辦學主體也越來越多，既有企業、行業，也有產業聯盟和社會團體；既有縣級地方政府，也有國際組織和國外高校。多元辦學主體形成“混合制”，是時代發展的大趨勢。多元主體的利益訴求和治理理念不一樣，不同辦學主體與辦學組合，形成新的治理模式，需要積極探索不同治理模式以適應新的發展趨勢，實現相關利益者對權責利的均衡追求。作為跨越企業與教育領域的高職院校，其治理主體及其治理理念多元而復雜，單一的治理模式難以滿足不同利益相關者的要求。因此，治理模式多樣化，既是高職院校治理體系現代化的本質特征，也是時代賦予的一個嶄新課題。

4.治理結構層級化是實現高職院校治理體系現代化的內在要求

當前高職院校治理結構基本沿襲中專或復制普通高校的治理結構，這種治理結構，看似分層有序，實際上卻交叉分散，未能形成一個有機整體。從外部治理看，高職院校存在治理主體單一、所依托的企業、行業難以參與高職院校治理等問題；從內部治理看，高職院校存在管理機構龐雜、管理效率低下、監督反饋機制不夠完善、自我反省和糾錯能力弱等問題[9]。再加上較長一段時間規模擴張式發展所帶來制度機制建設的滯后，嚴重影響了高職院校的治理水平和管理效率，制約了高職院校治理體系現代化建設，不利于高職院校從規模擴張向內涵建設的轉型發展和高素質技術技能型專門人才的培養。

高職院校治理結構是一項系統工程，有其內在的邏輯關系。高職院校要立足自身辦學實際，依據現代治理理念，將相關利益者的權責利納入其結構框架內，通過機構設置和制度建設，構建一個相互制衡、執行有力、運行高效的治理結構。依據現代治理理念，權力的縱向運行可分為咨詢、決策、執行和監督四個權力層次。咨詢層應設置專門的咨詢機構或委員會，由政府主管領導、企業代表、行業專家、職教研究學者及社區居民代表組成，為政府、企業、行業等不同治理主體參與高職院校治理提供平臺，也是聯系內外治理結構的關鍵紐帶。咨詢機構的意見與建議對高職院校的改革、建設和發展等重大事項有指導和監督作用。決策層由高職院校黨委會成員和教代會代表組成，在咨詢機構的意見與建議的基礎上，研究部署高職院校重大事項并做出科學決策。加強黨的領導，不斷完善黨委會會議制度和重大事項的議事規則，是我國特色社會主義最本質的特征，也是治理體系現代化的政治基礎。執行層由高職院校院長全權負責，由院長辦公會成員組成，負責研究落實高職院校黨委會的決策部署。監督層由高職院校紀委成員、教代會和學代會代表組成，通過正常的組織渠道或有效途徑，行使監督權。權力的橫向制衡可分為政治權力與行政權力、行政權力與學術權力、決策權與監督權，其中尤為突出的是行政權力與學術權力。為了突出教學的主體地位，減少行政權力對學術權力的干預、侵占和擠壓，高職院校一方面推行大部制，通過“轉并撤”減少行政機構，提高工作效率，避免“政出多頭”“交叉矛盾”給教學帶來的干擾；另一方面積極推行校院兩級管理，高職院校行政部門負責做好宏觀調控和服務工作，將財權、人權、職稱評審、專業建設和教學改革等更多權力下放給二級學院，激發并釋放高職院校辦學活力，使專業建設與人才培養更加貼近市場需求。

5.治理手段信息化是實現高職院校治理體系現代化的技術保障

治理手段信息化為治理體系現代化提供了技術保障。信息化管理是以信息化帶動工業化，實現企業管理現代化的過程，它是將現代信息技術與先進的管理理念相融合，轉變企業生產方式、經營方式、業務流程、傳統管理方式和組織方式，重新整合企業內外部資源，提高企業效率和效益、增強企業競爭力的過程[10]。高職院校治理體系現代化需要治理手段信息化提供技術保障，因為運用信息化手段進行管理，不僅能極大地提高高職院校管理效率和治理水平，同時也使權力運行變得更加規范、有序和透明，便于相關利益者和廣大師生監督，真正做到公開公平公正、有序高效廉潔。另外，信息化管理所帶來的無紙化辦公及其對內外部資源的整合，也大大節約了管理成本。因此，可以說，一所高職院校的信息化水平，是衡量其治理水平和現代化程度的重要標尺。

面對當前全面深化改革和高等教育綜合治理的新形勢，立足中國特色社會主義制度，重構政府、高職院校和社會及高職院校內部各種權力之間的關系，不斷增強高職院校治理能力和治理水平，推進高職教育治理現代化進程，是擺在高職院校面前的一項迫切而又長期艱巨的任務，需要全社會廣泛關注和積極參與。