“綠水青山”與“金山銀山”的內在邏輯、實踐鏡像及路徑探析
——以廣西少數民族地區環境法制建設為對象

汪 元

(廣西民族大學 法學院，廣西 南寧 530006)

人與自然的和諧共生一直以來都是經濟可持續發展所追求的最終目標。黨的十九大報告中提到了“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”。在這個總的指導方針之下，本文將以我國廣西少數民族地區的環境法制建設為對象，系統地探究少數民族地區環境法制建設與經濟發展之間的關系，從廣西境內壯、瑤、苗等少數民族習慣法中吸取到好的環境法制建設經驗，給予其他少數民族地區以及國家對于環境立法的借鑒資源。關于少數民族地區環境法制的研究，先前的學者主要是從理論上分析環境保護的價值取向，而現如今隨著環保意識的大型崛起以及《環境保護法》《立法法》等一系列法律的出臺，使得現階段的環境法制研究不僅僅局限于理論價值的摸索，更要注重于問題解決的思考，從社會角度出發，在實證研究的基礎上，把環境法制與經濟、文化等社會屬性聯系起來，從“細枝末節”的研究走向更加深層次的探討，這也是本文所要追求的現代環境法制研究的方向。對廣西少數民族地區的環境法制建設研究主要是為了將少數民族地區的經濟發展與環保建設結合起來，找出一條適合當地經濟發展水平的環境法制建設道路，這不僅可以促進當地經濟健康、可持續地發展，而且對于整個廣西社會的環保意識以及國家的環境法制建設都起到了助推的作用。

一、廣西少數民族地區環境法制建設的現狀

在環境法制的建設過程中，廣西少數民族地區還存在著經濟、生態、環保意識以及法律制度方面的問題，要建立一套完整的環境法制體系，需要找出當地存在的不足之處，在了解現狀的基礎之上才能夠更好地完善制度的建設。下面本文就將從4個方面對廣西少數民地區環境法制建設的現狀進行論述。

(一)少數民族地區經濟發展水平落后與環境污染的惡性循環

提到少數民族地區，不得不想到一個詞：貧困。它既阻礙了少數民族地區經濟的良性發展，又使生態環境急劇惡化。在一些少數民族聚居區，由于貧困原因，這些少數民族地區的居民為了生存只能去濫伐、濫墾當地的植被和土地，從而導致了資源的萎縮，進而加劇了貧困人口的數量，形成了貧困和生態環境問題惡性循環的趨勢。

受到經濟發展水平的制約，廣西農村環境保護具體存在以下幾個方面的問題：第一，養殖廢水污染嚴重，在廣西的農村地區，農民為了增加家庭收入而飼養了很多家禽，這些家禽的養殖一般都呈現出分布廣、飼養不集中等問題，由于污染程度的不同和農村廢水處理設施的落后，使得處理這些廢水的難度大大增加；第二，受制于貧困的狀態，當地的排水系統也較為落后，當降雨量較大時，這些靠近廁所、糞坑和牲畜圈周圍的水井的水就會被污水沖入，造成了水源的污染；第三，農村的土地資源因為少數民族人口眾多已經處于飽和狀態，所以為了提高糧食產量，就只能去增加耕種面積，這樣面積的增大必然會導致農藥、化肥用量的增加，雖然在一定程度上提高了農作物的產量，但土壤中增加的這些過量農藥、化肥也會使得種植土地和水源遭到進一步污染。貧困和經濟的緩慢發展導致了生態環境的不斷惡化，這種情況下更加需要一個良好的環境法制來幫助他們走出困境。

(二)少數民族地區生態環境保護還有待完善

在一些偏遠的少數民族地區農村中，生活污水、垃圾污染還是他們要面臨的主要環境問題。同時，由于地處喀斯特山脈這樣一種特殊且脆弱的生態環境之下，“石漠化”也是廣西少數民族地區所要面臨的重大環境問題?！笆钡牡貐^會造成當地土地資源的喪失，并且該地區因為缺少植被，無法儲蓄水源，所以連一般的灌溉和務農這樣的生活方式都無法實現，加之“石漠化”地區往往多是老、少、邊、窮地區，貧困縣以及貧困人口較多，在這樣的人口壓力下，很容易對生態資源造成極大的破壞。由于當地本身并不富裕，加上治理“石漠化”的成本越來越高，這使得原本就貧窮的他們更難以去發展經濟。再者，由于廣西少數民族地區獨特的地理位置，地處他們城市或農村之間的一些河流會流經越南的某些地區，這使得當地對環境保護的投入要兼顧兩國之間的利益，因為發展經濟就要有工業、工廠，那么這些工廠所造成的重金屬污染以及土壤污染也會隨著河流排放到我國或者越南，這也是今后廣西地區生態保護所要重視的地方。在2017年廣西壯族自治區環保廳發布的廣西壯族自治區環境狀況公報中我們可以看到，在2017年，廣西地區14個地市環境空氣質量優良天數的比例為81.6%～92.9%，平均優良天數比例為88.5%。與2016年相比，優良天數比例下降5.0個百分點，除桂林市優良天數比例升高0.8個百分點外，其他13個市優良天數比例降低了1.9%～9.2%[1]。這說明空氣的污染也與工業的發展有著密不可分的關系。

(三)少數民族地區法律制度的相對落后

少數民族地區的環境法制建設要倚賴于我國既有的環境法制制度，而從目前我國生態環境的現狀上來看，現有法律制度的不足已經嚴重限制了少數民族地區環境法制的建設與發展，這主要表現為：第一，國家立法多以行政權力為大體指導，而人民群眾的參與度普遍不高。這一點反應在少數民族地區人民身上就顯得更加突出。由于天高地遠，交通和通訊不夠便利，導致行政主體在立法時，少數民族地區的人民往往無法參與其中，自己的意愿訴求無法反映到相關行政部門，從而體現不到法律之上，由此造成的后果就是人民群眾不信任行政主體的立法，不遵循行政主體的執法，讓法律的威嚴變成了一紙空文。第二，立法部門過于注重法律理論的完善，而缺乏了法律與實踐的結合。現階段，大量和環境有關的法律存在于各個部門法之間，這些分散的法律條文并沒有一個整體的統一規劃，導致執法機關在面對現實的環境問題時，無法找到對應合理的法律依據，缺乏了法律與實踐的結合。第三，立法程序過于復雜和繁瑣，因為法律滯后性的原因，在生態環境每時每刻都發生變化的情況下，部分法律條文已經不適應當前社會發展的需要，不能夠很好地與當前環境發展的狀況相適應，導致環境問題無法得到及時的解決。同時，地方立法特色性不強,可操作性較差;重實體規范、程序規范欠缺；形成于體制轉換與社會轉型時期的不少法律規范內容已不適應社會發展與環保新形勢的需要,一些立法空白亟須填補等等[2]。這些立法與執法方面的落后與不足極大地限制了少數民族地區環境法制的建設與發展。

二、廣西少數民族地區發展過程中“綠水青山”與“金山銀山”之間的矛盾

環境法制的制定過程中存在著許許多多的制約與矛盾，這些矛盾包括城市化進程與生態保護之間的矛盾、少數民族地區傳統文化和教育水平的落后與現行環保意識的矛盾、少數民族地區習慣法和國家法之間的矛盾、生態環境保護標準與資金投入建設之間的矛盾，這些因素對少數民族的環境法制體系建設產生了重大影響。

(一)城市化進程與少數民族地區生態保護之間的矛盾

上文我們所提到的工廠廢棄物以及金屬污染，這也是由于城市化進程而帶來的必不可少的負面影響。但為了快速發展經濟，縮小與發達城市之間的差距，那些由沿海地區轉移產業結構而帶來的工廠，勢必會讓中西部地區的生態環境遭到破壞，這時候“綠水青山”與“金山銀山”之間的矛盾就顯現了出來。西部大開發促進了廣西少數民族地區經濟的發展。但在發展的過程中由于少數民族地區人民的環保意識普遍不強，再加上城市化進程所造成的對資源的過度利用，使得地區生態環境遭受了巨大的破壞。城市化的發展也使得土地資源急劇萎縮，原本應該種植植被的土地現在被開發為建設用地，這種綠化的缺失將會對當地的生態循環產生非常不利的影響，同時極易形成“熱島效應”。城市化進程必然會帶來工廠的大規模建立，增加工業廢棄物的排放量，并且由于這些工廠的技術水平不夠成熟以及對環保不夠重視等因素，他們在生產過程中所消耗的能源會大大增加，這在一定程度上也增加了工業廢棄物的排放量，對當地的生態環境產生了不利的影響。廣西少數民族地區是我國重要的能源產地，物質資源極其豐富，滿足了國家經濟發展的需要。但在開采這些物質資源的過程中，當地人民缺乏對生態環境的足夠重視，只注重眼前的利益，對能源進行過度開發，同時由于技術水平落后，導致資源嚴重浪費，因開采而被損壞的植被也沒有能夠及時復原，這不僅破壞了當地的生態環境，而且對地方居民的衣食住行也產生了影響。

(二)少數民族地區傳統文化和教育水平的落后與現行環保意識的矛盾

作為中國人口最多的少數民族，廣西壯族人民的人數占到了自治區總人口的36%左右。壯族人民一直以來都擁有著悠久的歷史和璀璨的文化，但在現如今，地處偏遠山區的少數民族地區群眾的思想意識普遍偏保守，他們的做事風格還是遵循老一輩的思想，很難從陳舊的思想中脫離出來，更不用說去接受新鮮的事物。當地由于地高偏遠，交通不便，也很少會有優秀的教師過來支教輔導，這進一步導致了當地的教育水平很難發展上去。雖然近些年來慢慢有一些大學生與自愿者過來支教，但由于大多數人都是自發過來支教，并沒有一個統一的規劃來引導他們進行培訓工作，導致支教的效果也并不理想。教育水平較低帶來的連鎖反應就是人們的環保意識也普通較低。在少數民族生活的地方，一直以來當地居民都是以植被作為他們主要的生活能源，但是由于當地人們無節制地開采植被，導致生態環境逐漸惡化，當地的生態循環系統也受到破壞。并且因為教育水平較低，當地居民并未意識到自己對植被的過量開采是一種污染環境的行為，從而導致了環境污染的進一步加劇。同時，少數民族人口的快速增長也促使了人口與資源和生態環境的矛盾，在有限的教育資源之下，多出的人口并不能充分享受同等的教育資源，這也導致了少數民族地區整體的文化水平較低，這對于大力推行環保意識是十分不利的。

(三)少數民族地區習慣法和國家法之間的矛盾

一直以來，我國少數民族地區人民在社會化大生產中形成了一套本民族獨特的價值觀念體系，這種思想被少數民族地區人民代代相傳，流傳至今，成為了指導他們日常生活的基本原則。這種原則和習慣法在現如今已經演變成了少數民族地區人民的道德準則和行為規范，它促使著人們要按照這種習慣法來進行各種活動。這就意味著讓少數民族族民拋棄他們長期以來遵循的信仰而去選擇國家制定的法律，顯然是很難以接受的。在苗族、侗族等少數民族地區，環境破壞者在封山區放牧或砍樹被發現，輕則要罰處以鳴鑼喊寨認錯，重則依其情節嚴重程度，分別處以罰款、吃豬狗糞便、抄家、搗毀房舍、驅趕出寨、水淹、活埋等[3]。這種殘暴的環境習慣法，與現代法治文明建設并不相符，在此之下，怎么才能既保障少數民族地區多少年來的生活習慣，又能夠在這種習慣法與國家法律之間找到一個平衡點。在廣西少數民族地區“三月三”的傳統大型節日中，百色“三月三”潑水節、柳州“三月三”花炮節都是一些比較傳統經典的民族地方習慣風俗，但是這些習慣風俗卻與國家對于水資源的節約以及保護空氣污染的政策方面有著些許沖突，在這種情況下，生態環保意識是否要以尊重少數民族的習慣風俗為前提，是值得我們思考的。

(四)生態環境保護標準與資金投入建設之間的矛盾

黨的十九大報告中明確了今后生態文明的建設方向，就是要加快生態文明體制改革，建設美麗中國。在這項改革的具體措施中我們看到了，國家要完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責[4]。雖然在國家的大政方針中生態環境的監管和標準都是要統一行使的，但在實際過程中，少數民族地區政府的經濟實力可能并不足以支撐他們和發達地區行使同一標準，又或是在少數民族地區環保標準已經達標的情況下，讓他們的標準更上一層樓，這從中所花費的時間精力和金錢成本都是難以估計的。我們對比了廣西壯族自治區環境保護廳與鄰省廣東省環境保護廳所公開的2017年部門收入支出決算數據，從中可以看到廣東省環境保護廳2017年的收入支出決算數為86238.50萬元，而廣西壯族自治區環境保護廳的數據則是49965.88萬元。這其中的差距是巨大的。而從另外一則環保廳公布的信息中我們可以看到，廣東省2018年上半年71個地表水國考斷面水質優良率為73.2%，而廣西壯族自治區2018年1—8月的50個考核斷面水質的優良率比例達到了96.2%。如此，廣西少數民族地區在已經達到這么高標準的情況下要再去提升環保的質量，這其中所要花費的資金成本與其收入支出決算是不成比例的。這樣的現狀就需要我們思考決定是要靠國家增加少數民族地區的環保資金投入建設，還是適當的設定與當地經濟水平相當的環保標準。

三、“綠水青山”與“金山銀山”辯證統一視角下廣西少數民族地區環境法制建設的路徑

以往人們談到環保時總是把它與經濟發展和促進對立起來，認為環境保護只會加重經濟發展的負擔，但是在現如今[5]，針對我國廣西少數民族地區環境法制建設與經濟發展和教育水平等因素呈現出來的矛盾，我們可以在遵從當地實際需求的情況下，用多種方法消除這些矛盾。比如，可以給予少數民族地區更多的財政支持，讓他們從農業化生產轉向工業化、機械化生產，靠這種改變貧困現狀的做法，才能有效減緩環境惡化的趨勢；同時加大少數民族地區教育規模的發展，讓更多的志愿者愿意來到當地支教，在提高教育水平的同時，也能增強群眾的環保意識。本文主要運用實證研究的手法來構建一個可持續發展的環境法制體系，該體系將環境保護與社會經濟發展結合起來，既滿足了社會主義市場經濟體制的需要，又促進了少數民族地區的環保建設和經濟發展。

(一)構建少數民族地區環境法制體系

要構建環境法制體系，首先需要政府合理規劃城市布局，加大環境審查力度。以廣西少數民族地區為例，政府在招商引資時，不能只“唯GDP論”，對于那些能夠創造高利潤的企業工廠要實施嚴格的把控和合理的布局，在確保不會對居民的日常生活造成影響的前提下，讓工廠企業盡量建在遠離市民生活和飲用水源的地方，同時環保部門也要對工廠企業實行嚴格的審查制度，在沒有達到標準的情況下一律不得動工投產。在排污方面也要嚴格把關，及時將那些亂排放的企業工廠信息上報。政府的監管職能主要體現在責令那些破壞生態環境的企業和工廠進行相應的整改，同時對他們的生產過程進行監督，讓那些污染企業和工廠能夠更加合理科學地排放污染物。在科學排污方面，政府也應該制定一整套相關的標準，督促企業嚴格按照既定的標準進行排污工作。最后，在資源開發的管控力度上，政府要依法取締那些生產技術嚴重落后的企業，對已經開發過的植被，也要責令相關企業負責人對生態環境進行恢復，從而使得地區的生態循環圈能夠良性發展。

其次要加強環保意識宣傳，培養一批高素質的法律人才。針對廣西少數民族地區不同人民受教育程度不同的特點，我們可以采取多種環保宣傳的教育形式來進行引導教育。對于那些受教育程度較低的人群(多以中年以上人群為主)，他們只對環保責任意識有一個初步的了解，然而在涉及到更加深層次的環保知識時，他們的知識儲備量往往不足，這對于今后開展普及教育的環保宣傳工作是非常不利的。因此，在向這部分人宣傳環保教育時，不僅要讓他們知道環境污染產生的客觀原因，還要讓他們對產生這種變化的原理有所了解，以便讓他們能夠更加科學、準確地認知環境污染問題。其次，針對那些高學歷人群環保踐行度不夠的特點，我們應該給予他們更多參與資源節約型、環保輔助消費型環保行為的機會，讓他們在內心建立起一道對這些環保行為的天然的信仰。同時我們要加強與廣西少數民族地區社會經濟發展水平相適應的環保宣傳工作。在向社會披露因盲目發展經濟造成環境污染問題的同時，也應該更加側重于加強科學發展所帶來的環境問題的改善對人們生活質量有效提高的典型事例的宣傳[6]。這樣就可以讓人們意識到經濟發展和環境保護是可以同時并存的，從而樹立起高速經濟發展模式下的良性環保觀念。同時要培養一批高素質的法律人才或是設立一個人才獎勵措施來吸引其他地區的法律人才到廣西少數民族地區服務，讓這些人才能夠真正去參與到地方環境法制的建設當中來，投入到環保的各個領域中去，為少數民族地區的經濟建設和生態環境發展貢獻出一份力量。

再者，環境法制的建設要在國家環境立法的大前提下，遵從少數民族地區習慣法。尋求民族地區習慣法與國家制定法之間的契合點，是我們國家一直在推進的一項工作，在環境立法中亦是如此。法律不是萬能的，國家制定法更不是萬能的，只能在一定的領域和地區內發揮自身的優勢作用，為此，可以在國家環境立法這個大前提下，對少數民族地區習慣法進行取長補短，將那些好的、積極的習慣法融入到國家制定法當中，把習慣法轉換成國家制定法。而那些不利于經濟發展和環境保護的習慣法，我們要堅決予以禁止，絕對不能讓它們在司法實踐中得以適用，堅決擯棄。在環境立法中，廣西少數民族地區的些許習慣法是值得我們借鑒的。比如他們會對污染生態環境的破壞者給予高額的經濟處罰。這種環境保護習慣法所體現出來的“重罰污染者”的思想，對當地生態環境的保護起到了一定的積極作用。我們國家的制定法中可以吸取這些少數民族地區對于環境保護的優良習慣法，如生態補償制度，這也符合了黨的十九大報告中所提出的要對耕地草原森林河流湖泊建立一個健全的休養生息制度，建立市場化、多元化的生態補償機制。同時，實現生態補償理念價值利益的最大化，也對促進少數民族地區經濟發展起到重要作用。

最后，要建立適宜少數民族地區經濟狀況的環境保護標準。馬克思主義經濟理論告訴我們，經濟基礎決定上層建筑，而上層建筑又反過來作用于經濟基礎。即通過少數民族地區環境法制建設在實現可持續發展的基本目標時首先要解決少數民族地區人口的貧困問題,不能以犧牲少數民族地區人口的基本需要來換取環境的可持續發展[7]。所以國家在制定環境污染標準時，要考慮到少數民族地區現實的經濟狀況，對他們制定過高的標準有時候反而會起到適得其反的作用，既達不到既定的要求，又增加了環保的經濟負擔，不利于少數民族地區經濟的發展。所以我們的立法要以客觀事實為依據，在國家法這個大的前提之下，根據各地區經濟狀況的不同來制定出不同的污染標準，對于那些特別貧困的少數民族聚居地，可以適當的降低他們的環保標準，讓他們能夠在達到環保標準的同時優先發展經濟，允許他們在沒有污染整體生態指標的情況下開采特定資源和擴大耕地面積，實現經濟效益和環境保護的最優配置。

(二)加快少數民族地區經濟立法工作

發展經濟需要良好的環境基礎作后盾，而同樣的，環保的建設也需要良好經濟的大力支持，這兩者是相輔相成、相得益彰的。而要使廣西少數民族地區能夠更好地發展環保，推動環保的實行，就需要將當地簡單粗放的消耗型經濟轉變為高技術含量的集約型經濟，從而減少單位經濟活動造成的環境壓力[8]，同時加大對少數民族地區的資金投入，使當地有充足的經濟基礎。為此，少數民族地區立法機關需要不斷地完善當地的經濟立法，以立法來帶動市場經濟更加有效地運轉。同時在立法過程中要加強對投機倒把者的打擊力度，把那些破壞市場經濟秩序的人都清除出去。少數民族地區經濟發展需要相關“看不見的手”對其進行相應的調控，需要政府對正常的市場秩序進行必要的維護[9]。從少數民族地區的實際出發，在國家憲法的框架下制定出富有少數民族特色的經濟立法，同時加快少數民族地區的經濟轉型工作，提高生產效率，這樣才能讓經濟發展更加良性，從而促使少數民族地區環境法制建設的良好運行。

(三)“綠水青山”與“金山銀山”之間的協調關系要符合少數民族地區的長遠規劃

2018年的廣西經濟發展規劃始終把握生態綠色這條主線，以大力發展綠色生態環保產業為中心，以林下經濟與“扶貧先扶志”的科教優撫為兩翼，圍繞少數民族地區生態環境建設總體布局，協調環境保護與經濟建設的關系。

首先，要切實改善少數民族地區人民群眾的貧困狀況。在提高生活質量的同時，注重綠色、生態與環保，發展農村地區清潔能源，以綠色沼氣替代傳統薪材能源。發展少數民族生態旅游業，在帶動當地經濟發展的同時傳承民族文化，不忘綠色環保，充分實現“綠色GDP”。以生態產業助力少數民族地區脫貧攻堅。充分利用廣西少數民族資源豐富的特點，發掘民族產業潛在優勢，以第三產業為發展方向，發展民族旅游、民族服飾、民族特色飲食、民族文化等產業，這樣既實現了“金山銀山”又保住了“綠水青山”。

其次，深入發掘山林資源。俗話說“靠山吃山”，廣西以“八山一水一分田”著稱，山地林地資源豐富，如何通過綠色環保的手段將自然資源轉化為經濟優勢，讓廣西少數民群眾的“錢袋子”鼓起來，離不開新型林業產業開發。發展地域性特色產品種植，利用當地水熱資源優勢，培育當地特有經濟作物，因地制宜，闖出綠色發展新局。同時，綠色產業的開發又離不開政府的重視與資金投入，離不開社會集體的支持。對廣西少數民族地區綠色產業的開發，不僅在于當地人民艱苦奮斗，還要依靠黨和政府的關懷與重視，需要黨和政府為發展指明道路。國家對少數民族地區綠色產業的發展設立重大項目，啟動專項資金扶持，帶動社會幫扶，共同推動少數民族地區綠色產業的發展。

最后，科學技術在任何時期都是先進生產力的代表，扶貧需先扶志。少數民族地區綠色產業的發展需要更多的人才才能得以實現。通過“科技下鄉”產業幫扶，讓科研院所與少數民族地區形成對口援建，一對一幫扶，不僅有助于受幫扶地區通過新技術、新科技實現綠色產業脫貧，還有助于理論與實踐的高度結合，有效地推進從“教室到田地”，從而提高科學技術對生產力的轉化效率。

四、結語

在制定廣西少數民族地區環境法制體系時，我們要從當地的實際情況出發，找出一條適合當地經濟發展水平的環保體系道路。從社會治理的角度來看，建立適應生態文明的環境法律治理機制應當改變以政府為主導的行政治理機制的一面獨大，形成政府、市場與社會有機協作、互為補充的多元化治理機制[10]。從環保宣傳的角度來看，要加強對少數民族地區環保意識的宣傳工作，在保障貧困地區的兒童能夠享受到平等的受教育權的情況下，把環保作為重要課程寓于中小學教育之中，做到環保意識從小抓起，讓人人都能夠切實地參與到環保法制建設中來。從環境立法的角度來看，廣西少數民族地區人民在長期的生產實踐過程中總結出來了一套生態補償制度，這套制度的關鍵點并不在于能夠處罰污染環境者多少罰金，而是要讓保護生態環境的這種意識融入到人們的內心之中，少數民族地區的環境立法要吸收這種優秀的民族習慣法，這樣才能夠更好地完善當地環境法制體系，也將會更好地推動少數民族地區“綠水青山”與“金山銀山”并肩前行。