關(guān)于提高地方立法質(zhì)量的幾點(diǎn)建議

張文芳

（黑龍江省行政法制研究所，黑龍江哈爾濱 150000）

在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的情況下，不斷深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動和保障作用，以良法促發(fā)展、保善治已成為當(dāng)前立法工作的主要任務(wù)。立良法，重在提高立法質(zhì)量。地方立法作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，在細(xì)化、貫徹落實(shí)憲法法律，調(diào)整和處理地方社會關(guān)系、地方事務(wù)，為國家立法提供經(jīng)驗(yàn)等方面發(fā)揮著重要作用。但目前地方立法質(zhì)量還夠高，主要表現(xiàn)為：立法滯后，主動適應(yīng)改革、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要做的還不夠；部門主導(dǎo)立法，通過立法固化部門利益的詬病難除；貫徹落實(shí)國家立法精神不夠，為立法而立法，地方特色不突出；針對性、可操作性不強(qiáng)；缺乏協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性等等。如何為全面推進(jìn)依法治國、依法治省提供良法，抓緊提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)[1]，是地方立法機(jī)關(guān)的永恒主題，立法工作者的不息使命。筆者結(jié)合工作實(shí)踐，粗淺地談幾點(diǎn)建議，以期對提高地方立法質(zhì)量有所裨益。

堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮黨縱覽全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。黨的重大決策部署，凝聚了全體黨員的集體智慧，體現(xiàn)了最廣大人民的根本利益和共同意志。地方立法就是立法機(jī)關(guān)按照法定程序?qū)⒅醒牒偷胤近h委的路線方針、重大決策部署轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤叫苑ㄒ?guī)、政府規(guī)章，成為地方統(tǒng)一遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。因此，堅(jiān)持并加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，既能確保地方立法正確的政治方向，也能增強(qiáng)立法及時性適應(yīng)改革、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局需要的主動性，從制度上保證黨的重大決策部署得到貫徹實(shí)施。地方立法中要嚴(yán)格貫徹落實(shí)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》等重要文件中對加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)要求，將立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃報(bào)請黨委審定，保證規(guī)劃項(xiàng)目、計(jì)劃項(xiàng)目緊扣黨委中心工作。涉及的重大體制、重大決策調(diào)整等重大問題必須提請黨委研究決定，確保立法與黨委重大決策部署相一致。遇有其他重大問題及時向黨委請示、匯報(bào)，并堅(jiān)決貫徹黨委批示要求。

健全多方參與起草地方立法體制機(jī)制。地方立法實(shí)踐中，由于政府部門是地方立法的組織實(shí)施者，對立法領(lǐng)域具有專業(yè)優(yōu)勢，地方立法多數(shù)是由其提出立項(xiàng)和起草，借法固權(quán)、爭權(quán)諉責(zé)也就難以避免。有的部門對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的重要立法，只因規(guī)定自身責(zé)任和義務(wù)，認(rèn)為是給自己戴“緊箍咒”，表現(xiàn)不積極，致使重要立法滯后、遲遲出臺不了。有的部門為應(yīng)對國家檢查、考核需要，搞立法上的“形象工程”，為立法而立法。還有的部門起草立法草案時，沒有貫徹落實(shí)“放管服”改革要求，與民爭利，強(qiáng)調(diào)管理手段，對服務(wù)相對人的條款則輕描淡寫等等。要有效解決上述問題，必然要求打破部門主導(dǎo)地方立法的局面，切實(shí)貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會提出的健全多方參與起草地方立法體制機(jī)制要求，充分發(fā)揮人大主導(dǎo)立法作用，不斷健全完善立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門參與，一線執(zhí)法者、管理相對人以及人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、民主黨派、工商聯(lián)等各方共同參與立法的機(jī)制，使各方訴求得以充分表達(dá)，由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、平衡，進(jìn)而減少政府部門“自說自話”，將部門利益法制化。不斷提高人大專委會、人大常委會法工委、政府法制機(jī)構(gòu)直接起草或者組織起草立法草案，對改革發(fā)展急需的立法項(xiàng)目及時啟動立法程序，積極回應(yīng)社會呼聲，反映廣大人民群眾意愿，進(jìn)一步提升立法的公信力。

加大調(diào)研論證、矛盾協(xié)調(diào)力度。實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和升華[2]。這就要求，立法要以問題為導(dǎo)向，深入基層、深入群眾、深入一線開展系統(tǒng)、周密的調(diào)研，了解實(shí)際情況，弄清立法領(lǐng)域存在的問題及其原因，準(zhǔn)確把握事物的內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展趨勢，提高制度措施的針對性，并不斷推動制度創(chuàng)新，“為明天做準(zhǔn)備”，使立法“具備成長的原則”，具有前瞻性，能夠“立得住、行得通”。要不斷完善專家論證制度，避免立法決策失當(dāng)、失準(zhǔn)。論證前將立法背景材料和起草說明提供給專家，起草部門應(yīng)當(dāng)參加專家論證會，向?qū)＜谊U釋有關(guān)問題，提高論證質(zhì)量和效果，確保立法決策科學(xué)合理，可操作。加大立法矛盾協(xié)調(diào)力度，建立重大分歧意見提交會議議決制度。立法矛盾協(xié)調(diào)難也是制約地方立法質(zhì)量提高的重大問題之一，有時甚至嚴(yán)重影響地方立法效率。立項(xiàng)、起草、審議等環(huán)節(jié)均可能存在立法矛盾，有時關(guān)鍵條款涉及難以平衡協(xié)調(diào)的多方利益訴求，歷經(jīng)不同層級的協(xié)調(diào)仍存在重大分歧，往往久拖不決，立法遲遲不能出臺?；蛘邽榘从?jì)劃提交審議，將爭議大、協(xié)調(diào)難的重要制度條款一刪了之。為有效解決上述問題，應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行單獨(dú)審議，提高立法效率。或者建立重大分歧意見提交政府常務(wù)會議討論、人大常委會議決制，確?！扒袑?shí)管用”的重要條款得以保留。

增強(qiáng)立法的及時性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性?！胺òl(fā)展的重心不在立法、不在法學(xué)，也不在司法判決，而在社會本身”[3]。法屬于一個不斷發(fā)展的體系，需及時回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要才能體現(xiàn)其價(jià)值，遲到的、過時的法不是真是意義上的“良法”，地方立法需增強(qiáng)及時性，對立法必要性、立法時機(jī)進(jìn)行立法前評估，準(zhǔn)確把握立法需求，確保立法制度供給的及時性。堅(jiān)持立法“回頭看”，對實(shí)施過程、實(shí)施效果進(jìn)行評判，修改廢止不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)定。其次，加強(qiáng)實(shí)施性立法，注重對上位法的細(xì)化、補(bǔ)充。地方立法作為我國法律體系的重要組成部分，其一個重要的作用是保障憲法和國家法律法規(guī)在地方的貫徹實(shí)施。立足地方實(shí)際，需要細(xì)化的予以細(xì)化，需要補(bǔ)充的予以補(bǔ)充，不斷完善和發(fā)展以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。再次，完善立法審查機(jī)制。由于起草主體、時間先后不同，一般法與特殊法針對性不同等因素，地方立法不協(xié)調(diào)，相互“打架”現(xiàn)象時有發(fā)生。完善立法審查機(jī)制，做好新法與舊法、一般法與特別法等之間的銜接協(xié)調(diào)，對不一致、不協(xié)調(diào)的內(nèi)容提出解決措施和解決時限要求，避免實(shí)踐中執(zhí)法者避重就輕進(jìn)行選擇性執(zhí)法，造成執(zhí)法不公。