農村義務教育學生營養改善計劃實施現狀、問題及對策

高留飛，張嘉峻，張鵬麗，張雪輝，3，4，徐 芳，3，4，王松梅，3，4，汪 洋，SOUCHINDA THILAPHONG，殷建忠，3，4

(1.昆明醫科大學營養與食品研究所，云南 昆明 650500；2.昆明醫科大學藥學院，云南 昆明 650500；3.健康云南發展智庫，云南 昆明 650500；4.云南省高校營養與食品安全重點實驗室，云南 昆明 650500)

少年兒童是祖國的未來和希望，肩負著神圣的使命感和責任感?！丁敖】抵袊?030”規劃綱要》中明確將健康教育納入國民教育體系，把健康教育作為所有教育階段素質教育的重要內容，以中小學為重點，建立學校健康教育推進機制，普及健康生活，加強健康教育，制定實施國民營養計劃，全面普及膳食營養知識，加強對學校、幼兒園、等營養健康工作的指導，從小抓起，普及健康科學知識。而我國農村義務教育學生營養改善計劃的實施就是增強學生體質，提高學生健康水平，提倡合理膳食，改善學生營養狀況的重要舉措之一。因此，積極開展對營養改善計劃實施的研究、調查和評估工作，對我國營養改善計劃的健康長遠發展有著積極而深遠的意義。本文對我國農村義務教育的實施背景及國內外的研究現狀進行綜述，并對存在問題提出相關建議。

1 營養改善計劃的實施背景

聯合國在1989年11月20日的會議上通過《兒童權利公約》的有關議案，1990年9月2日生效?！秲和瘷嗬s》明確提出：兒童有公平受教育權利，包括最基本的生存權、全面發展權、受保護權和全面參與家庭、文化和社會生活的權利[1]。此規定促使世界各國開始重視學生受教育期間的營養問題和營養狀況，各國立足這一公約，結合國情，紛紛制定了相關的法定法規，制定并推行了學生營養餐計劃，投入大量資金，以保障學生的營養需求。

目前，隨著我國經濟社會的快速發展，我國城鄉學生體質發展不平衡，黨和國家逐漸意識到改善農村學生體質的緊迫性和必要性，解決好農村學生體質問題也成了燃眉之急[2]。因此，在經歷了幾年認真的調研考察工作后，我國2010年通過了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010年-2020年)》(以下簡稱《綱要》)，綱要中明確指出：“增強學生體質，不斷提高學生體質健康水平，提倡合理膳食，改善在校學生的營養狀況，提高貧困地區農村學生營養水平。”[3]。為貫徹落實《綱要》，提高農村學生尤其是貧困地區和家庭經濟困難學生健康水平，在2011年10月26日召開的國務院常務會議上啟動了農村義務教育學生營養改善計劃(以下簡稱“農村學生營養改善計劃”)。會議決定，從2011年秋季學期起，以貧困地區和家庭經濟困難學生為重點開始實施，膳食補助經費由中央財政每年設立160億元的專項資金作為保障，為農村義務教育階段的學生每生每天提供3元營養膳食補助[4]。

2011年，國務院辦公廳下發文件《關于實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》(國辦發〔2011〕54號)。為了貫徹和落實文件精神，推進營養改善計劃的順利執行，我國各省根據地區實際情況也相繼制定了不同的“營養改善計劃”制度和實施方案。2012年2月16日，云南省人民政府辦公廳頒布了《云南省人民政府辦公廳關于農村義務教育學生營養改善計劃的實施意見》，全面執行營養改善計劃。全省試點縣129個(國家試點85個，省級試點縣44個)，補助標準與國家一致[5]。

2 國內外營養改善計劃現狀

2.1 國內營養改善計劃實施現狀

2011 年國家把680個貧困縣作為集中連片特殊困難地區，確定啟并農村義務教育學生營養改善計劃試點工作。2016年12月27日，教育部總結了營養改善計劃實施五年來取得的初步成效，覆蓋范圍擴大到了29個省(含兵團)1502個縣，受益學生超過3400萬人，教育部分別與河北、山西、內蒙、吉林、黑龍江等10省(區)簽署協議，標志著營養改善計劃試點工作由重點突破進入了全面覆蓋的新階段[6]。

云南省農村義務教育學生營養改善計劃從2012年3月21日起正式全面實施，全省129個縣的534.9萬名農村義務教育階段的學生全面納入實施范圍。其中，88個縣被列為國家級試點，從2011年秋季學期起實施，覆蓋383.21萬名學生；其余44個縣(市、區)從2012年春季學期納入省級試點工作并開始實施[5]。目前，學校食堂供餐、企業供餐、個人或家庭托餐作為云南省營養餐的主要供餐模式。截至2016年，云南省營養改善計劃始終以學生平安健康為工作目標，嚴格按照“四個最嚴”的要求，規范資金管理、加快食堂建設、優化供餐模式、加強人員配備，以確保我省營養改善計劃的健康高效開展[7]。

2.2 國外營養改善計劃實施現狀

通過對國外學者關于學校營養改善計劃的文獻研究，由于各國的國情不同，營養改善計劃實施的形式和發展程度也不盡相同。其政策的目標主要是保障兒童營養與消除貧困。國外發達國家起步較早，目前己經有了一系列比較完善的理論和制度。其中，最具有代表性的國家有美國和日本；而一些發展中國家則起步較晚，正處于探索和完善中，如印度、泰國等也在積極探索學生營養餐政策。

早在1929年，美國政府就實施了最初的“供餐”計劃，她是為學校供餐制訂法律法規最早的國家之一。美國國防部官員們逐漸意識到學校午餐計劃正是培養健康公民、保證健康體質的最好途徑。1946年，美國國會通過了《國家學校午餐法》，該立法使學校午餐計劃有了永久性的財政保障，中小學午餐計劃也正式啟動[8，9]。

早在 1889 年，日本就有學校試點免費為貧困學生提供午餐。1932年，日本政府給予財政補助，通過法律規定對貧困兒童實施供餐，在全國范圍內實施營養餐計劃。日本于1945年到1958年間，一共頒布了《營養改善法》、《營養師法》、《學校午餐法》、《學校保健法》四部法律等用于保障學生營養餐。目前，經過數十年的發展日本已經建立起比較成熟完善的學校供餐制度[8，10]。除此之外，一些其他的歐美等國家也先后實施了學校的供餐計劃，比如英國、德國、法國、俄羅斯等。這些國家較為完善的學校供餐模式，有效地改善了學生體質健康水平，促進了教育的均衡發展，其經驗值得我國參考借鑒。

印度作為發展中國家在營養改善計劃立法方面的代表，1987年開始推行全國午餐計劃。2001年，印度通過最高法院全面啟動“兒童發展綜合服務項目”(ICDS)和全國午餐計劃(NMMP)，提出所有邦政府為所有公立學校一到五年級的學生提供午餐[2]。2003年和2007年，對該法案又進一步修改，擴大受益人群。印度實施的“免費午餐”制度與我國剛剛起步的營養改善計劃都有著相似之處，在營養餐方面實施經驗可以為我國營養改善計劃的實施提供參考借鑒。

3 營養改善計劃實施存在的問題

截至2017年，我國從啟動農村義務教育學生營養改善計劃試點工程開始，已走過了近六年的歷程。經過多年營養改善計劃的持續實施，試點地區農村學生體質健康素質得以增強、營養狀況得以改善、合理膳食習慣得以養成、學習效率得以提升、學校和家庭的負擔得以減輕，但在整個計劃實施的過程中仍存在一些問題，例如營養餐的食品安全問題、基礎設施薄弱、滿意度及知曉度不高、政策執行困難等。

3.1 食品安全問題日益凸顯

民以食為天，兒童營養餐的食品安全問題貫穿著我國營養改善計劃的方方面面。楊志瑞[11]以云南省羅平縣執行農村義務教育學生營養改善計劃的情況為具體案例進行分析，明確指出了羅平縣營養餐供餐成本高，供餐模式不合理，學校食品安全管理難度大，進而導致的食品安全問題凸顯；食品安全監管空白問題凸顯。聶碧芳[12]細致探討了一系列的“營養餐”頻出食品安全問題和問題頻出根源，思考總結了我國現存的食品安全監管問題。

3.2 基礎設施薄弱，后勤保障不足

受地理條件的影響，在貴州省農村義務教育學生營養改善計劃的現狀中，食堂基礎建設薄弱成為其存在的問題之一，偏遠山區的教學點幾乎沒有食堂，學生就餐條件差，食品安全負擔嚴重增加[13]。2012年劉新芳[14]分析總結歸納了我國在實施營養改善計劃過程中存在的諸多問題，學校缺少專業的廚房和專業的廚師的問題仍然存在。2014年在關于寧夏實施學生“營養改善計劃”的調研報告中，劉娟[15]分析指出了實施營養改善計劃以來加劇了學校和地方政府的負擔，存在營養餐搭配種類單一，基礎設施和后勤保障不足等問題，“樂了家長，累了校長，苦了老師”的局面日趨明顯。唐林[16]通過對鶴峰縣 22 所中小學的調研數據的分析，指出學校食堂配備專業廚師的學校極少，給營養餐的安全標準和供應帶來了嚴峻的隱患。

2017年，《云南省農村義務教育學生營養改善計劃2016年工作總結和2017年工作要點》明確指出了云南省目前營養改善計劃中存在的問題，例如食堂基礎設施落后，食堂建設任務有待完成，食堂管理規范化有待加強，后勤人員不足，配備資金壓力大，營養配餐人員缺乏，“食育”教育開展難等[7]。

3.3 宣傳力度欠缺，知曉度和滿意度不高

盡管我國農村義務教育學生營養改善計劃已實施數年，但是學生及家長的知曉程度和滿意度仍舊不高。通過對“農村學生營養改善計劃”地區學生營養知識態度行為(KAP)調查進行分析，徐海泉[17]和范彥娜[18]指出試點地區學生營養知識水平較低，營養知識來源途徑單一，食品安全意識有待加強；王瑩[19]從家長和學生的視角進行了分層抽樣滿意度的調查，對比分析二者對甘肅省三個縣營養餐的滿意度和認知程度等問題的差異，也一定程度上反映出宣傳力度不夠的問題；趙莉蓉[2]通過設計學生、教師調查問卷，對隆陽區的三所小學、一所初中學校、鎮沅縣的一所小學、呈貢區的一所小學進行實地調查，對比分析發現學生對營養餐的口味、價值、營養、安全等方面都有不滿意的情況。

3.4 制度執行和落實困難

除了營養改善計劃實施過程中食品安全問題突出外，營養餐制度執行和落實問題也是屢見不鮮。吳秋霞[20]研究指出營養改善計劃執行過程中存在“營養餐”資金使用不規范，“營養餐”計劃的后勤保障缺乏，制度不完善等的主要問題。楊瑞玲[21]對我國營養餐的制度進行分析，指出了我國營養餐制度存在的問題，食品安全問題突出，頻繁發生的營養餐事故暴露了我國學校食品安全、學生營養餐的弊端。

綜上所述，我國農村義務教育學生營養改善計劃實施過程中仍存在著一些不足和問題，因此我們急需探索和完善“營養餐”制度，擴大宣傳，增強引導，提高質量，提升學生的營養意識和食品安全意識，增強學生體質。

4 建議和對策

針對實施營養改善計劃過程中存在的不足和問題，我們要充分認識到營養改善計劃的重要性，切實增強責任使命感，如何把營養改善計劃真正的做成民心工程、民生工程和良心工程，值得我們每個人去思考。

4.1 先立法，全制度

無論是歐美、日本等發達國家，還是印度、泰國等發展中國家都是通過立法來規范學生營養餐的運作實施，完善的法律體系是各項制度實施的保障。明確分工，夯實責任，使得該制度實施過程中的各個環節都有法可依，為學生營養餐制度保駕護航。張帆[8]分析了多個國家經典案例，總結國外在實施推廣學生營養餐過程中的經驗教訓，從立法、政府、社會等層面為我國開展學生營養餐計劃提出了寶貴的建議。吳秋霞[20]從政府、學校方面提出建立機制，完善服務，強化政府職能的建議。楊國華[22]等分析了楚雄州某中心完小營養改善計劃的實施開展情況后也提出了加強立法、健全機制、擴大宣傳等建議。因此，執行好營養改善計劃的首要任務是建立健全政府管理機制，完善學校食品衛生制度。只有完善的法律支持和健全的維護制度，才能夠為計劃的穩健實施提供保障。

4.2 嚴監督，抓細節

政府及學校一是要健全監督機制，監督食品安全，積極督促跟進學生營養改善計劃的落實情況，嚴抓每個細節，把好食品安全關；二是要嚴格落實管理制度，強化監管機制，確保資金安全、規范和有效使用，?？顚Ｓ茫瑢Ｈ藢９堋＠盍只誟23]在《農村寄宿學校食堂管理存在問題與對策分析》一文中，為我國農村寄宿學校食堂管理提出相應的解決方法，加強食品安全的監管。史耀疆[24]等人建議學校細化責任，突出重點，規范學校食堂日常管理。

4.3 重培養，提素質

任燕[25]對學校模式、企業模式和家庭托餐模式三種供餐模式的優缺點進行了分析比較，總結了三種模式的經驗，為我國的營養餐經營模式的選擇提出了依據。對于學校供餐，部分學校學生也表現出不愛吃、厭食、挑食等狀況，進而導致了部分學校出現營養餐的浪費的問題。這與當前部分農村寄宿制學校領導缺乏營養與健康知識以及學校食堂工作人員配備質量差、缺乏專業的營養師有極大的關系。建議建立從業人員培訓制度，提高其業務素質，要強化學校領導、教師責任意識，責權分明，加大資金投入，提升后勤保障能力，完善基礎配置。同時，引導家長積極發揮家庭作用，引導全社會參與，營造良好環境，保證計劃順利健康實施。

4.4 擴渠道，廣宣傳

在對學校學生營養與知識KAP問卷調查及學校教師、家長的訪談中可以看出，普遍都存在著對營養改善計劃的意識不清晰、觀念淡薄等問題。因此，多渠道的加強對營養與健康知識的宣傳教育，廣泛運用微信微博、廣播電視、校園宣傳等多種形式，普及營養科學知識，引導學生樹立科學的營養觀念、養成健康的飲食習慣。學校應將營養教育納入學校教育，定期召開家長座談會對學生家長進行營養教育，以便家長能正確地引導孩子，同時，也可以宣傳冊、講座、知識競賽等形式擴大宣傳教育，在全社會營造一個“天天好營養，一生享健康”的良好氛圍。

5 結語

總而言之，營養改善計劃環節多、鏈條長、涉及面廣、社會關注度高，是一項需要常抓不懈的工作。自營養改善計劃實施以來，學生營養狀況、體質，健康水平等方面都取得積極的影響和成績，但對于其存在不足仍不容小覷。本文對近年來我國 “營養改善計劃”的實施進行了綜合述評并提出了相關建議，希望能對完善我國農村義務教育學生營養改善計劃起到一定的積極作用。

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