從壟斷到寡頭：集體建設用地交易中政府和集體經濟組織的收益分配關系研究

文蘭嬌+汪晗+張安錄

摘要 農村集體建設用地入市交易、建立城鄉統一的建設用地市場是我國土地制度改革長久以來的方向和目標，隨著集體建設用地直接入市，土地市場從政府壟斷供給轉變到政府和集體寡頭供給，如何實現政府與集體經濟組織兩大供給主體科學、合理的收益分配對當前供給側改革具有重大意義。因此，本文以廣東珠三角地區的江門市為例，采用2005—2014年江門市集體建設用地出讓的365宗交易數據，在運用對比分析法與東莞、順德稅費標準進行對比分析后，從供需均衡和價格均衡兩方面構建集體建設用地出讓市場的聯立方程模型，試圖從微觀地塊交易尺度上探索集體建設用地市場交易過程中政府和集體的市場均衡關系和收益分配關系。研究結果顯示：①通過稅費比較，江門、順德、東莞三地的政府相關部門在集體建設用地出讓交易中所收取的交易服務費基準一致，但在出讓收益金和交易稅費方面收取標準略有不同。②2005—2014年間，江門市平均每年地方政府和集體經濟組織在集體建設用地出讓過程中的收益比為1∶6.45，大部分集體建設用地出讓收益流入了集體經濟組織。③除交易面積外，交易價格、土地用途、交易年限和交易頻率對集體經濟組織和地方政府收益有顯著正影響。由此得到以下結論：①目前集體建設用地交易市場稅費設置混亂，地方政府對集體建設用地交易收益“舍不得放手”。②除了交易面積外，集體建設用地市場中政府租稅費收入和集體賣地所得與集體建設用地變量關系呈趨同性。認為：分析集體建設用地市場交易中兩主體收益分配關系可為厘清寡頭土地市場供給側收益邊界奠定基礎。

關鍵詞 寡頭供給；收益分配；集體建設用地；土地交易；聯立方程

中圖分類號 F301.24 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）03-0053-07 DOI：10.12062/cpre.20170910

農村集體建設用地入市交易、建立城鄉統一的建設用地市場是我國土地制度改革長久以來的方向和目標[1-3]。經過多年自上而下制度設計和自下而上的地方試點創新，我國集體建設用地市場在經歷了無序、“隱形”的土地市場發展階段后，逐步成為有序、“可見”的土地市場[4-6]，特別是在珠三角等有著良好市場經濟基礎的農村土地制度改革熱點試驗區，集體建設用地市場已經儼然成為和國有土地市場平行的農村土地市場[7-8]。然而伴隨集體建設用地市場的崛起，整個城鄉建設用地市場的供給側關系也發生了劇烈變化，集中表現在建設用地的供給由地方政府唯一供給變成了地方政府和農村集體的雙向供給，使得我國建設用地市場從壟斷市場過渡到了寡頭市場。

集體建設用地公開進入市場之前，城鄉二元分割下政府壟斷的國有建設用地就因其壟斷帶來的獨享土地增值收益[9]、城市土地集約利用程度低下[10]、需求方不同規模企業訴求得不到滿足[11]等問題備受質疑，其根本原因在于城鄉分割下非均衡的土地收益分配機制[12]。1994年分稅制改革后，中央將事權下放到地方，地方國有建設用地使用權出讓金收益全部歸還地方政府，中央政府不再提留，除此以外，建設用地交易過程中涉及的營業稅、城市維護建設稅、房產稅、契稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、新增建設用地有償使用費均100%入地方政府國庫[13]。政府收入主要依賴于土地財政，據財政部統計，僅2010年全國土地出讓收入占全部地方政府收入的22%，而對地方一般財政收入而言，則占到36.23%。有的地方土地財政甚至占到地方政府收入的70%[14]，盡管現行的土地稅收體系基本涵蓋了土地取得、保有、流轉三個環節[15]，由于土地財政存在慣性依賴特征，使得地方政府有足夠空間利用土地進行融資，土地必然成為財政收入重要途徑[16]。

90年代初，大量外資搶灘廣東，由于毗鄰香港、澳門，珠江三角洲地區首當其沖，不可避免的加大了對集體建設用地的需求。2003年，廣東省頒布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（簡稱：100號令），最先嘗試實行全省農村集體建設用地有償流轉，省內存量建設用地市場得到大量補充，經過多年市場培育和發展，目前形成了以出讓、出租為主的國有建設用地的替代市場。至此，城鄉土地市場供給側從政府壟斷供給轉變到政府和集體寡頭供給，如何實現政府與集體經濟組織兩大供給主體科學、合理的收益分配具有重大意義。由于我國當前國有建設用地市場的租稅費混亂，土地稅收存在結構不合理、交叉設置、稅種缺失等問題[15]，而集體建設用地市場發育較慢，其租稅費標準大多由地方政府結合地方特征并參照國有建設用地標準制定的，缺乏統一的、科學的標準，這勢必將影響城鄉統一建設用地市場穩健運行。基于此，本文以廣東省珠三角地區的江門市為實證區，著重測算集體建設用地出讓過程地方政府獲得收益，并從微觀地塊交易尺度上探索集體建設用地市場交易過程中政府和集體的市場均衡關系。

1 江門集體建設用地市場發展背景

江門市位于珠江三角洲西岸城市中心，東鄰中山、珠海，北接廣州、佛山，南瀕南海海域，毗鄰港澳，素有大江門戶之稱。全市總面積9 505 km2，轄蓬江、江海、新會三個區，臺山、開平、鶴州、恩平四個縣級市。2015年末常住人口451.95萬人，其中城鎮人口293.04萬人，農村人口158.91萬人，城鎮人口占總人口 64.84%，全年國內生產總值為2 240億元，僅次于深圳、廣州、佛山、東莞、中山。江門市除了是珠江三角洲地區的門戶，還是我國著名的僑都，廣大愛國華僑通過投資興業等方式幫助家鄉發展，截至2015年底，海外華僑回鄉投資累計達201.2億美元。正是由于獨特的地理位置和廣茂的華僑資源，使得江門市在90年初外資搶灘廣東的時候成為外資入駐的首選之地，國有建設用地的持續稀缺和對建設用地需求的高漲熱情，促使江門地區較早發生了以出讓、轉讓等形式自發流轉集體建設用地使用權的行為，并且形成一定數量和規模，隱形市場成為客觀的存在。據估算，截止2015年，江門市集體建設用地總量約占全部建設用地的40%。endprint

為了規范集體建設用地市場，2003年6月，廣東省人民政府發出了《關于試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》，作為指導全省集體建設用地集體建設用地流轉規劃性文件，預示著全省鋪開集體建設用地流轉。隨后，江門市政府積極響應廣東省政府號召，于2004年印發了《江門市農村集體建設用地使用權流轉管理暫行細則》，該細則明確規定了集體建設用地使用權流轉的范圍、權屬登記、流轉方式、管理方式、地價管理、收益管理等相關管理辦法，其明確指出集體建設用地首次流轉時，土地所有者必須向所在地縣級以上土地資源管理部門一次性繳納土地流轉收益金，按土地出讓金的10%計，工業用地免收土地流轉收益金；再次流轉的，流轉方須繳納土地流轉增值費，按增值部分的20%計，其他稅費標準參照國有建設用地出讓。

2 理論分析與檢驗假說

假設政府對集體建設用地出讓征收的是從量稅，未征收相關稅費即集體建設用地無序流轉時，集體建設用地市場需求曲線為D，供給曲線為S，在均衡點E0處形成均衡價格P0，均衡交易量為Q0，在對集體建設用地交易征收稅費后，將對集體建設用地的供給產生一定抑制作用，導致供給曲線上移至S1，在新的均衡點E1形成新的均衡價格P2，對應均衡數量為Q1，而在原供給曲線，Q1對應價格為P1，具體見圖1。從圖1中可以看出，從E0到E1，均衡價格上升，即集體建設用地出讓的名義價格上升，對應P2，即受讓方實際支付的價格上升，出讓方的生產者剩余和受讓方的消費者剩余均減少，出讓方轉讓了部分稅費到受讓方，交易雙方共同承擔了土地稅費，減少了的消費者剩余和生產者剩余的總剩余為出讓方和受讓方的超額負擔，也叫做無謂損失，對應P1E0P2，無謂損失的大小取決于供給和需求的自價格彈性，當供給和需求的自價格彈性增加時，由從量稅帶來的無謂損失將增加，而當供給或者彈性為0時，無謂損失為0。那么，根據圖3可以得出，政府的收益等于稅收收入，對應（P2-P1）·Q1，集體的實際收益為名義收益扣除稅費部分，對應P1·Q1。

由此，根據圖3中政府和集體經濟組織的收益面積變化，可以提出本文假設：

假設1，若集體建設用地出讓過程征收從量稅，那么保持交易數量不變，當交易的名義價格越高，政府和集體的收益都會隨之變高。

假設2，保持交易的名義價格不變，當交易數量越大，集體經濟組織收益越大，而政府的收益卻越小。

根據市場均衡，從供給和需求兩方面，建立集體建設用地交易的聯立方程組。若Q代表交易量，P代表交易價格，基本式如下：

式中，b為系數，u為殘差項。市場均衡時，供給量和需求量相等，即Qd=Qs=Q，由于Qd，Qs，P為內生變量，因此可以將式1改寫為：

3 集體建設用地交易過程中政府和集體市場均衡關系實證分析

2015年課題組對珠江三角洲典型城鄉統一建設用地市場探索地區的走訪調查，我們發現在踐行集體建設用地入市的典型地區，集體建設用地流轉收益主要流向集體和政府，其地方政府通過對集體建設用地所有者和使用者征收收益金等稅費，獲得集體建設用地交易過程的收益。總體來看，政府方面，集體建設用地出讓過程政府收入涉及土地出讓收益金、交易服務費和交易稅費，但由于目前缺乏統一的稅費標準，以致不同地區在集體建設用地公開交易市場中所收取的稅費項目和稅率設置不同。

3.1 稅費收益及不同地區的對比分析

根據江門市土地資源交易中心相關文件，我們整理得到了集體建設用地交易過程中稅費收取標準，為了進一步分析稅費設置差距，將其標準與珠三角地區的順德區、東莞市進行對比（見表1）。

從表1可以看出，江門、順德、東莞三地的政府相關部門在集體建設用地出讓交易中所收取交易服務費基準是一樣的，在出讓收益金和交易稅費方面收取標準略有不同。交易服務費主要包括掛牌招標拍賣服務費和辦證服務費，其中，辦證服務費為500元/宗，招拍掛服務費以實際成交價為計算基數，按分段累加，100萬元以下部分收流轉金1%，≥100萬～500萬元部分收0.8%，≥ 500萬～1 000萬元部分收0.6%，≥1 000萬～3 000萬元部分，收0.3%，≥3 000萬～5 000萬元部分，收0.2%，≥0.5億～1億元部分，收0.005%，1億元以上部分不收費。稅費方面，江門和順德首次流轉征收的稅費項目及標準一致，主要包括營業稅（5.6%，現改為增值稅，以交價計算），堤圍防護費（0.064 8%，以成交價計算），教育費附加（3%，以營業稅稅款為依據計算繳納），印花稅（0.05%，以成交價計算），而東莞并不針對賣方收取增值稅、堤圍費和教育費附加，只對賣方收取印花稅，對買方收取契稅和印花稅。三個地區最大的差異在于土地出讓收益金，江門市規定對集體建設用地使用權競得者按成交價的10%收取流轉收益金，其中工業用地減免；順德按成交價的7%對集體建設用地使用權競得者收取土地出讓收益金；而東莞則根據不同用途的集體建設用地，按照經營性建設用地105元/m2，工業用地75元/m2的標準對集體建設用地使用權競得者收取土地出讓收益金，同時，東莞相較于其他兩地，還針對交易雙方征收了土地開發專用金，其規定集體經濟組織和使用權競得者需按成交價的10%分別承擔50%上繳土地開發專用金。

3.2 江門市集體和政府的收益分配關系

自2004年江門市開始試水集體建設用地公開出讓以來，2005—2014年間，一共出讓了365宗地，合計4 322.84 畝，流轉交易金達64 698.66萬元。根據相關稅率標準，計算出2005—2014年間江門市每一宗地首次流轉中集體所得和政府所得收益，并進行匯總。平均每年政府從集體建設用地流轉中獲得的收益為856.13萬元，而集體平均每年出讓集體建設用地所得收益為5 523.51萬元，二者比例為1∶6.45。平均每年集體建設用地流轉金為6 187.98萬元，平均每年獲地成本即企業購地成本為6 376.71萬元。具體每年集體和政府在流轉集體建設用地中的收益見圖2，由圖2可以看出，二者走勢趨于一致，在2005—2014年間不斷波動，2010年達到最高峰后開始持續下降。endprint

3.3 模型建立與指標選擇

市場均衡的基本模型如式2所示，其中在供需均衡式和價格均衡式中的收益對應集體和政府在市場交易中的收益。由于微觀尺度上，集體建設用地的價格還受宗地特征影響，如交易用途（type），因此在價格均衡式中自變量除了考慮單塊宗地交易政府租稅費收入（IG），還需加入宗地個體特征變量等控制變量。由于交易存在不確定性，因此在模型中應考慮集體建設用地交易頻率（f），這里交易頻率為交易年限的倒數（1/time）。另外，從供需均衡角度看，集體建設用地的交易數量與供給方和需求方的實際價格有關，由于這里著重考慮政府和集體的市場均衡關系，折算為單宗地集體（IJ）和政府實際收入（IG）。加之是不同年份的交易數據，應加入交易時間（year）變量對交易進行修正，綜上，得到均衡時集體建設用地交易市場的供需均衡方程和價格均衡方程，見式3。

根據集體建設用地交易的市場均衡聯立方程式，以江門市2005—2014年365宗集體建設用地出讓交易資料為例，進行實證分析。假設市場均衡時交易的數量為均衡數量，這里用面積表示（size），成交價格為市場均衡價格（P），結合江門市集體建設用地交易收益分配模式，江門市集體建設用地出讓過程政府收入涉及流轉收益金（成交價10%，工業用地減免，征收對象：使用權競得者）、交易服務費和交易稅費；集體在交易成交后上繳營業稅（現改為增值稅，5.6%），江新堤圍防護費（0.064 8%），教育費附加（營業稅的3%），印花稅（0.05%），因此集體所得收入為扣除了相關稅費后的實際收入，根據相關規定，計算得到每一宗集體建設用地交易中集體和政府實際獲得收益，其他控制變量為交易年份（year），交易頻率（f）以及流轉用途（type），所有變量的統計描述見表2。

3.4 模型結果與分析

將表2中的指標代入到方程組式3中，利用SAS8.0運行得到結果如表3。從表3中可以看出，兩個方程的F值均顯著通過檢驗，擬合度較高，調整R2分別為0.65和0.54。兩個方程中，當市場均衡時，價格方面，政府收入、集體收入與價格非常顯著正相關，但系數值較小，政府租稅費每增加1個單位，價格增加0.000 3，集體收入增加一個單位，價格增加0.000 02個單位，土地用途、交易年限和交易頻率均與交易價格非常顯著正相關，土地用途從工業變成商業，價格增加107.95元，每增加一年，交易價格增加28.88元；交易數量方面，政府每宗地租稅費與交易面積成非常顯著負相關，租稅費每增加1個單位，面積將減少0.01個單位，相反，集體每宗地實際收入與交易面積非常顯著正相關，每增加一個單位，面積增加0.004個單位，但交易年份與交易面積成非常顯著負相關，每增加一年，交易面積減少495.65個單位。

聯立價格均衡的方程和供需均衡的方程式，可以得到集體收入和政府收入在市場均衡時與集體建設用地交易變量的關系：

從式4可以看出，除了交易面積外，集體建設用地市場中政府租稅費收入和集體賣地所得與集體建設用地變量關系呈趨同性。政府收入和集體收入與交易價格顯著正相關，與土地用途、交易年份、交易頻率顯著負相關。交易價格每增加一個單位，集體收入增7 142.86個單位，政府收入增加4 000個單位，用途改變，集體和政府的實際收入都將減少，二者減少的比例為1∶0.56。而交易面積與政府收入負相關，面積每增加一個單位，政府收入將減少20個單位，與集體收入正相關，每增加一個單位，集體收入增加214.29個單位。

因此，根據市場均衡情形，假設集體和政府都是理性人，為了獲得更多收入，二者都將希望集體建設用地價格上升，土地用途為工業用途越好，合同年限越久越好，集體希望交易的每宗土地面積越大越好，政府則希望面積越小越好。

4 結論與討論

本文以廣東省江門市為實證研究對象，在梳理江門市集體建設用地市場發展背景的基礎上，首先分析了江門市集體建設用地出讓交易過程的租稅費設置，并與珠三角地區的東莞市、順德區集體建設用地市場稅費設定進行了比較；其次，以江門市2005—2014年間的集體建設用地交易數據為依據，對江門市集體建設用地交易過程地方政府和集體經濟組織的收益分配模式進行了分析；再次，根據市場均衡原則，在提出政府和集體收益與集體建設用地交易面積和交易價格的假說后，利用聯立方程模型得到了集體建設用地出讓市場中政府和集體經濟組織的收益分配關系，并對相關假設進行了檢驗，本文得到的結論如下：

（1）目前集體建設用地交易市場稅費設置混亂，不同地區稅費標準設置不同，而珠三角地區稅費最大不同在于土地出讓收益金的收取，反映出不同地區政府對集體土地出讓收益分配的操控程度。江門市流轉收益金為成交價的10%；順德土地出讓收益金為成交價的7%；而東莞則按照經營性建設用地105元/m2，工業用地75元/m2的標準對集體建設用地使用權競得者收取土地出讓收益金。

（2）2005—2014年中，平均每年地方政府和集體經濟組織在集體建設用地出讓過程中的收益比為1∶6.45，大部分集體建設用地出讓收益流入了集體經濟組織。從時間序列變化上看，二者收益的走勢趨于一致，在2005—2014年間不斷波動，2010年達到最高峰后開始持續下降。

（3）交易價格、土地用途、交易年限和交易頻率對于集體經濟組織和地方政府收益的作用是一致的，其中價格和二者收益呈顯著正相關，而土地用途、交易年限和交易頻率分別與集體經濟組織和地方政府收益呈顯著負相關。交易面積與二者收益的作用相反，即交易面積越大，集體經濟組織收入越多，但地方政府的集體建設用地出讓收入越少。

土地市場從壟斷供給到寡頭供給，土地市場供給側最大的分歧在于地方政府如何轉變自己在土地市場的角色，合理與集體經濟組織共享土地收益。但針對集體建設用地出讓，其權利主體主要是集體經濟組織，政府在交易過程更多扮演的是“裁判員”的角色。盡管大部分出讓收益歸農民和集體所代表的集體經濟組織所有，但從稅費中“土地出讓收益金”“土地開發專用金”等名目與國有建設用地出讓金的高相似度，可以看出地方政府對集體建設用地交易“舍不得放手”。進一步的，由于當前集體建設用地市場發育較慢，且普遍存在交易記錄不全、數據缺失等現象，因而無法將集體建設用地市場和國有建設用地市場結合起來，考察整個土地市場中供給主體的收益分配關系。筆者認為，盡管當前尚不能將集體土地市場和國有土地市場放在同一維度考察土地市場供給側收益分配關系，但可以從集體建設用地市場交易中兩主體收益關系和作用衡量二者收益分配關系，并且可以通過最優稅率的測算厘清二者的貢獻和收益分配邊界，最終逐步實現整個土地市場從壟斷到寡頭的供給側收益分配均衡。endprint

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