我國弱勢群體就業援助問題的政策研究

吳水葉

摘要：就業弱勢群體作為特殊人群，在市場就業中處于弱勢地位。當前在我國正處于建設小康社會關鍵時期，制定并完善有助于弱勢群體的就業政策具有十分重要的意義。文章以2006～2017年弱勢群體就業援助政策為分析對象，采用Nvivo11軟件對文本的內容和政策話語進行分析，明晰我國政府對弱勢群體就業援助工作的關注主要體現在扶持對象、扶持方式和扶持質量三個方面，發現就業援助政策還需在扶持方式和質量方面進行完善，并對此提出了相應的政策建議。

關鍵詞：弱勢群體；就業援助；政策文本

2002年，在第九屆全國人大五次會議上，朱镕基總理在《政府工作報告》中強調：“要對弱勢群體給予特殊的就業援助”，并明確提出“弱勢群體”這一概念。隨后，關于弱勢群體就業援助的政策也相繼出臺。那么，我國針對弱勢群體就業援助政策主要關注哪些方面？就業援助政策發展趨勢如何？還需在哪些方面改進？為了更好地把握就業援助政策對弱勢群體所起到的重要作用，本文以我國在2006～2017年出臺的弱勢群體就業援助政策作為分析樣本，運用Nvivo11分析軟件，從政策文本的頒布時間、根據政策文本內容中的主題詞和政策話語三個方面進行分析，把握政策的本質和存在的不足，并提出相應的政策建議，以此為弱勢群體就業援助政策的完善提供參考。

一、概念界定

（一）弱勢群體

不同的學科對弱勢群體概念的界定各不相同。從社會學的角度，弱勢群體指的是經常處于弱勢地位的群體。從經濟學角度，則將弱勢群體延伸為一個與貧困直接相關的概念，指的是：“由于自身受到主客觀條件限制，在生活的物質條件方面不如其他的人群，造成生活絕對和相對貧困的人群。

就業弱勢群體作為弱勢群體的一種。2007年出臺的《就業促進法》對就業弱勢群體作了概念界定：由于自身的健康狀況、技能水平等原因的限制而難以實現就業，以及在一定時間內找不到工作的人員均可視為就業弱勢群體。侯志陽認為就業弱勢群體是指：“在求職和就業過程中，容易或已經遭遇挫折和困難的人群。這些人群主要包括失業人員、農民工和農村剩余勞動力等。”湯建光等人認為：“就業弱勢群體是指在就業市場上，那些具有就業愿望、但難以通過市場實現就業的處于弱勢地位的就業困難群體。”本文采用湯建光等人的觀點，并將農民工、就業困難高校畢業生、殘疾人、失業人員、農村剩余勞動力等弱勢群體作為研究的對象。

（二）就業援助

就業援助指的是以政府為主導的，為了促進弱勢群體就業，通過就業援助使得很多原本不能或者很難通過競爭就業的人實現就業。就業援助的途徑主要是以采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等對就業困難人員實行優先扶持和重點幫助，以此保障其勞動權，從而實現充分就業，保障社會公平，維持社會穩定，促進經濟發展。

二、研究設計與文本選擇

（一）研究設計

在本文的研究過程中，采用Nvivo11軟件對所收集的35份政策文本進行分析，同時，采用定量與定性分析、內容分析和話語分析相結合的方法對政策內容進行分析。

首先，選出符合研究的政策文本。途徑：通過互聯網、人力資源與社會保障部收集和篩選。其次，通過閱讀篩選出高頻詞匯并進行自由編碼，以此創建自由節點和進行詞頻統計。最后，形成樹狀節點。通過已創建的自由節點，分別進行主軸編碼以及選擇編碼，并通過分類的方式將其組合形成最終樹狀節點。本文通過形成的最終樹狀節點，可得出我國2006～2017年以來就業援助政策三個重點關注方面：分別是扶持對象、扶持方式和扶持質量，并通過采用政策話語的方法來分析扶持對象、扶持方式和扶持質量這三個重點關注的方面，以期找出就業援助政策中存在的不足。

（二）政策文本選擇

政策文本是政策制定者價值取向表達，事實問題陳述，解決問題的措施等政策要素的物理載體。政策文本包括不同時期辦法、意見、條例等。本文通過我國的人力資源和社會保障部官網以及互聯網收集政策文本，選取我國2006～2017年35份就業援助政策作為主要分析對象。由于篇幅有限，本文僅顯示部分政策文本。如表1所示。

三、研究結果與分析

（一）研究結果

1. 文件發布時間

在收集的35份政策文本中，有關農民工的就業援助政策有6篇，主要在2014年之后；關于殘疾人就業援助的文本有7篇，主要在2007年之后；有關就業困難畢業生的就業援助政策文本有7篇，自2010年之后基本上每年都有這類群體的就業援助政策出臺；關于失業人員就業援助政策9篇，在2009年之后且國家每年都會出臺相應的政策；有關失地農民的援助政策2篇，零就業人員2篇。關于農村剩余勞動力的政策2篇。

由上可知，我國人力資源與社會保障部仍然會持續關注失業人員、就業困難高校畢業生。就業困難畢業生指的是來自于城鎮低保家庭、低保邊緣戶家庭、農村貧困家庭和殘疾人家庭的高校畢業生。因此，國家給予了高度重視，在政策中對困難高校畢業生加大了就業援助的力度。例如，對高校畢業生提供優先參加培訓見習、給予畢業生“一對”一的指導和求職創業補貼，目的是為了幫助畢業生在盡可能短的時間內解決就業問題。

2. 文件主題詞

（1）農民工政策文件

農民工是一種以非正規就業為特點的弱勢群體。對于這種類型的群體，主要采取的方式是開展“職業技能培訓”，政策文本中提到35次，旨在提高農民工的素質，轉移就業。“教師”頻數提到7次，說明在開展農民的職業技能培訓時，需不斷加強職業教育教師隊伍建設來提高教育質量。在政策文本中，對于保障農民工的權益也有所提及，“權益”提到的頻次為14次，說明國家為了避免勞動保障權益受侵害的現象發生，正在為進一步做好農民工服務工作。“改革”一詞提及6次，說明農民工的就業援助體系還存在有待完善。endprint

（2）殘疾人群政策文件

國務院、人社部頒布的殘疾人就業援助政策文本，涉及到了就業培訓服務與指導、殘疾人失業登記等方面。文本分析發現“殘聯”提到的頻次是20次，“就業服務機構” 的頻次是16次，“企業” 的頻次是13次，說明弱勢群體的就業援助主體為殘聯、就業服務機構和企業。培訓頻次達到20次，職業指導出現14次，說明教育部對殘疾人就業援助職業方面給予了重視。“失業登記”的頻數為12次，說明殘疾人的就業援助體系方面管理較合理。但也提出了還需“完善殘疾人失業登記工作。”頻次達3次。

（3）就業困難高校畢業生政策文件

對于就業困難高校畢業生人群，國家所采取的援助方式對就業困難高校畢業生給予就業服務，頻次達65次，說明我國對于畢業生的扶持方式為提供就業服務。從所研究的政策文本中確定的關鍵詞顯示，扶持方式是通過“個性化咨詢輔導”來實現困難畢業生的就業服務。除此之外，針對畢業生的就業援助方式還有補貼，如給予畢業生失業保險費等補貼。

（4）失業人員政策文件

“就業服務”一詞出現36次，“政策”提及26次，“促進就業”20次，說明我國實施積極的就業政策，提供政策咨詢、開展指導等服務，多渠道的擴大就業。“專項資金”提及5次，說明我國在財政預算中有安排就業專項資金用于促進就業工作。“法律”一詞出現5次，說明我國對于在安排就業困難人員，有嚴格的法律規定。

（二）政策話語分析

由綜上可知，本文通過Nvivo11軟件對就業援助政策文本進行了自由編碼，并運用Nvivo11軟件的查詢功能進行了詞頻統計，獲悉了2006～2017年弱勢群體就業援助政策的大致走向。那么現在，本文繼續采用Nvivo11軟件對第一輪得出的自由編碼展開第二輪編碼，即主軸編碼，形成的主軸編碼再展開第三輪的選擇編碼，直到最終樹狀節點。目的是形成的樹狀節點以用于后面的政策話語分析。在本文中，最終的樹狀節點有三個：扶持方式、扶持對象、扶持質量。說明這三個方面是我國對就業弱勢群體關注的重點。通過Nvivo11軟件編碼的結果見表2所示。

首先，扶持對象。我國就業援助政策的扶持對象包括農民工、殘疾人、高校畢業生、失業人員、就業困難人員、失地農民。近年來，我國就業援助的扶持對象范圍在不斷擴大和細化。2008年《國務院關于做好促進就業工作的通知》將工作重點做出了重要轉變，即將原先解決下崗失業人員的再就業問題，拓展到了統籌城鄉各類群體的就業工作。說明國家擴大了扶持對象范圍。2010年《關于加強就業援助工作的指導意見》指出：受就業援助的群體作為特殊的群體，要解決他們的就業問題，必須在遵循精細化、長效化的基礎之上，實施專業化和個性化的援助，讓他們這些特殊人群能夠得到具有針對性的幫助，以此實現更好的就業。這些說明我國的就業援助政策更加精細化。

其次，扶持方式方面。扶持方式包括政策扶持和公共就業服務的提供。政策扶持包括對扶持對象職業介紹補貼、職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼等。《關于加強就業援助工作的指導意見》指出：對受援的對象要積極組織并展開職業培訓，以及及時落實好職業培訓補貼政策。《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》指出：要運用創業培訓、小額擔保貸款和貼息等扶持政策，促進農民工創業。公共就業服務的提供范圍包括所有勞動者。服務的內容包括：職業信息發布、職業介紹等；對高校畢業生、農村轉移勞動者等群體提供專門就業服務等。《關于全面推進零就業家庭就業援助工作的通知》對有勞動能力和就業愿望的零就業家庭人員，提出應組織他們進行失業登記，提供就業服務。《關于貫徹落實殘疾人就業條例的通知》指出：要為殘疾人提供崗位信息、職業指導等就業服務。

最后，扶持質量方面。隨著弱勢群體的就業援助工作的推進，政府開始逐漸重視就業援助的扶持質量問題。《關于進一步完善公共就業服務體系有關問題的通知》指出：“通過引入競爭機制，確實提高扶持質量和效率，以保證就業服務的持續發展。”《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》為了進一步做好為農民工勞動力職業教育，提出了：“加強職業教育教師隊伍建設，創新辦學模式，提高教育質量的要求。”《關于貫徹落實殘疾人就業條例的通知 》提出：“要對殘聯組織開展的殘疾人職業技能競賽給予指導與技術支持；建立健全殘疾人職業技能人才獎勵機制。”由綜上可知，我國對就業援助的扶持質量給予了高度重視，并對就業扶持質量的培訓課程、教師和制度機制都提出了相關要求。

四、結論與政策建議

本文通過運用Nvivo11軟件分析可知，就業援助政策文本的詞頻統計、編碼結果體現了國家每年對弱勢群體的就業援助范圍以及就業援助更加精細化。

在農民工和失業人員方面，建立完善各種職業培訓補貼扶持政策，以及通過加強職業培訓的方式，提升就業的能力，以實現就業；在殘疾人方面，積極完善弱勢群體援助政策，提升教師的師資水平，幫助殘疾人更好地就業；畢業生方面，通過對就業困難畢業生的幫扶，為畢業生提供合適的崗位信息和指導服務，實現就業。

與此同時，就業援助政策中也存在些許不足。首先，從Nvivo11軟件分析的政策文本中顯示，“改革”一詞提及頻次出現10次。說明對救助弱勢群體發揮的作用較為有限，弱勢群體就業援助體系仍需加強完善。就業弱勢群體由于受到主客觀條件的限制導致自身在職業能力和素質上呈現弱勢地位，因此，提高弱勢群體的能力則成為他們打開就業之門的重要“鑰匙。例如，在今后針對農村剩余勞動力可以采用“技能培訓+創業指導” ，通過搭建“技能培訓+創業指導”后續綜合就業創業幫扶交流平臺，形成長效機制確保技能培訓后創業幫扶出實效。

其次，通過Nvivo11軟件編碼我們可以看出，我國就業援助政策的扶持方式體現在政策扶持和公共就業服務方面。而在就業服務方面更多提及的是職業介紹、咨詢等。對就業弱勢群體的人文關懷較少，雖然，《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》提出：“關心農民工工作、生活和思想狀況；對有需要的農民工開展心理疏導等”，但這遠遠不夠。就業弱勢群體往往地位不高，因此會伴隨著自卑感、消極等情緒，并有可能受到就業歧視，因此，弱勢群體的就業援助不應僅僅是為其提供公共服務和政策扶持，更應加強與弱勢群體的溝通，從根源上消除其弱勢心理。

最后，我國對就業援助的質量給予了關注，但是提升扶持就業質量的體制機制還有待完善，除了對弱勢人群進行職業技能培訓、提升教師隊伍的素質等服務外，還應健全就業創業服務體系，創新就業創業服務方式，加快建設“互聯網+”公共就業創業服務平臺，實現就業創業服務和管理全程信息化，打造線上線下一體的服務體系，提升就業創業服務水平。除此之外，政府行政人員作為就業援助政策的執行主體，為避免執行偏差，應以“援助到人、服務到人、政策到人”的基本工作要求，切實為就業困難人群“送政策、送崗位、送培訓、送服務”，幫助其解決就業難的問題。

參考文獻：

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[3]湯建光，李江，莊士誠.就業弱勢群體就業問題探索[J].當代財經，2006（11）.

（作者單位：貴州大學公共管理學院）endprint