國有企業高管薪酬的問題與法律治理路徑

摘 要：在全面深化改革背景下，高管薪酬暴露出種種問題成為國企深化改革的阻礙。探究問題之緣起，國有企業市場化程度不足與委托代理理論的失靈是高管薪酬水平偏離正常軌道的重要原因。基于此，國有企業高管薪酬的治理應遵循市場化和法治化結合的路徑，推進國有企業分類治理，建立完善的高管薪酬治理體系，從事前薪酬方案規制到事中監督管理與事后糾正彌補，以法律作為保障推進國企薪酬制法治化治理。

關鍵詞：國有企業；高管薪酬；市場化；法律治理

一、國企高管薪酬存在的問題

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“合理確定并嚴格規范國有企業管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費”，國企高管薪酬制度的改革是推進國企深化改革進程的重要一環。國有企業高管薪酬之所以備受關注，究其原因是近年來國有企業薪酬，尤其高管薪酬出現諸多問題，并引發各種社會問題。

首先，最為突出的是國有企業高管薪酬過高問題。國企高管作為經營者，承擔對能力有更高要求的企業經營管理工作，其薪酬檔次理所應當高于普通職員。但在經濟高速增長、國民工資收入普遍提升的大環境下，國企高管薪酬呈現出增長過快的趨勢，進一步拉大了社會收入差距，出現“窮者愈窮，富者愈富”的怪象。作為一種具備公共屬性的特殊型企業，國有企業天然會受到社會公眾的更多關注，敏感的薪酬問題更是如此。現實中國企高管過高的薪酬不僅有悖于合理的薪酬分配機制，更易引起公民不滿，有損于社會和諧與公平。

第二個顯著問題是，國有企業高管薪酬與業績關聯程度低。在現代企業委托代理理論下，承擔公司經營管理職責的高管薪酬決定于企業經營業績，二者之間存在正相關性。但現實情況是，企業經營業績對高管薪酬的增長趨勢影響不大。如2009年引起廣泛關注的中國石油公司薪酬逆增長事件，在凈利潤下降三十多個百分點的情況下，中國石油公司全體雇員薪酬卻上漲十億多，而高管薪酬達到近億元。類似國有企業連續虧損，高管薪酬卻逆向增長的事件廣泛發生，與委托代理理論主張的業績型薪酬激勵嚴重相悖。

另外，國有企業高管薪酬結構呈現出不合理性。除基本薪酬外，國有企業高管的收入還包括大量的隱性收入，如年終獎、各項補貼。在國企高管掌握著企業內部控制權力的情況下，更加便于某些國企高管利用職權獲取隱性收入，造成國有企業高管薪酬結構失衡。另外，在現行國有企業薪酬結構體系下高管薪酬不包含職務消費，高管使用公款請客送禮、吃喝消費等奢靡現象頻頻發生，某些國企高管以職務消費之名行個人享樂之實，職務消費遠超其薪酬水平，更有甚者存在部分高管利用職務消費名目轉移國有資產之行為，造成國有資產大量流失。薪酬結構的失衡，其后果是高管灰色收入的增加，正常薪酬對國企高管的有效激勵作用喪失。

二、國有企業高管薪酬問題的緣起

1.國有企業中委托代理理論的失靈

現代企業制度中普遍采用委托代理理論進行治理，在委托代理理論下，企業所有者與經營者之間存在一種委托代理關系，企業所有權與經營權相互分離。在這種機制下企業所有者將經營管理事務委托給具有專業經營管理能力的經營者，并支付相應的薪酬，通過薪酬的激勵作用促使其充分發揮其潛能，遵循資產所有人利益最大化的目的展開企業經營管理活動。對非國企而言，由于高管薪酬同企業所有者的利益密切相關，所有者有充分的動力去降低其高管薪酬的不合理性。因此在非國企中，高管薪酬過高現象傾向于得到矯正。反觀國有企業，與普通企業的差異在于國企中委托代理關系呈現出多層級的特點。國有資產屬于全體公民所有，全體公民將國有資產委托給國家管理，國家將具體的國有資產管理工作交由某一具體職能機構代為行使，而代為行使出資人權利的職能機構再將具體經營管理工作委托給國企高管，故而形成“全體公民--國家--代為行使出資人權利的職能機構--企業高管”這樣一個多層級委托代理關系鏈條。國有資產的真正所有人是公民，公民作為抽象的群體對國有資產管理者--國企高管無法實現具體監督，只有經過層層委托，讓具體的職能機構作為形式上的所有人行使監督權。在這種情況下，行使出資人權利的具體職能機構并不是真正意義上的國有資產所有者，國企業績與其利益并不直接相關，造成現實中行使出資人權利的職能機構可能怠于行使監督權，高管的薪酬缺乏有力監管，國有企業高管享有更大的薪酬自由裁量權，各種不合理的薪酬問題更容易發生。

2.國有企業市場化程度低

國有企業薪酬問題的另一個原因，是國有企業的公共屬性決定其市場化程度不可能太高，致使其在高管薪酬的安排上更易發生背離市場規律的傾向。首先，國家政策賦予了國有企業區別于普通企業的各項優惠，如稅收優惠、專項補貼，國企在市場競爭中占據優勢地位。并且，大多數國企都是占用優質、壟斷資源的壟斷企業，在市場中幾乎不費吹灰之力就可以取得良好的經濟效益，從而使高管薪酬維持在較高水平。可以說，優惠政策和壟斷性等非市場化因素是導致國企高管過高薪酬的一大因素。其次，國企高管的選任也呈現出非市場化特點。普通企業高管的選任采取市場化的競爭性機制，但國有企業高管均是從行政人員中選任，且缺乏市場化定價，國企高管無論在職級或是待遇上都參考行政人員標準進行管理。值得一提的是，國企高管和行政官員之間還存在交流機制，在這樣一個國企高管與行政官員可以互換無阻的機制下，勢必會帶來政治權利和經濟利益的交換，并且這種交換呈現出公開化、制度化、合法化的特點。國企高管在國企的經營管理中，也可能會更加追求政治上的發展，而非全心全意為國有企業經營業績考慮。

3.國有企業高管薪酬法律治理缺位

2004年，國資委出臺《中央企業負責人薪酬管理暫行辦法》，標志著國企高管薪酬管理機制的初步建立。中共中央政治局在2014年8月審議通過了《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》，開啟了央企高管薪酬改革的進程。但中央企業只是國企的一種類型，對所有類型的國有企業高管薪酬目前缺乏全國性統一的法律規制，國企高管薪酬在國家立法層面也處于缺位狀態，只有部分地方通過制定了規范性文件和政策進行治理。中央層面統一法律治理體系的缺位，導致各地國有企業的治理標準不一，治理效果甚微。國企高管薪酬過高問題不能有效解決，法治化的缺失是一個重要因素。

三、國有企業高管薪酬的法律治理路徑

國有企業高管的過高薪酬拉大了社會收入差距，遭遇廣大民眾的詬病，國企的公共性也決定了高管薪酬不僅僅是私法自治領域的問題，而是一項重要的公共課題。如果高管薪酬的種種問題得不到有效治理，將有損國家和社會公眾利益，也將對作為國企監管者的政府形象產生不利影響。政府應當回應廣大民眾對于收入分配公平的關切，從以下幾個路徑對國企高管薪酬加以法律治理。

1.國有企業分類治理

對于國有企業應當根據其性質和功能，對其實行分類管理，對不同類別的國企高管實行差異化薪酬安排，并以法律的形式確定下來，方能從根本上治理國企高管薪酬問題。基于理論界大量研究，本文建議將國有企業劃分為市場型國企和公共型國企兩類。對于市場型國企，定位與其他市場經營主體相同，該類國企以盈利為主要目的，以市場化為改革導向，在市場中展開自由競爭。市場型國企不應具有壟斷地位和優惠政策，不實行高管與官員的身份流轉機制，在市場型國企中實現政企分離。強化高管薪酬水平與企業業績之間的關聯，讓市場化的薪酬機制在市場型國企中充分發揮作用。公共型國企是指區別于市場型國企、承擔著公共職能的國有企業。這類國企不以盈利為主要目的，無需和普通企業展開市場競爭。針對這類國企，可以賦予其壟斷地位和優惠，同時加強監管，謹慎避免壟斷地位和優惠政策可能帶來的薪酬失控。公共型國企的設立必須嚴格把關，以立法界定公共型國有企業的邊界，明確公共型國企的性質、目的、設立程序、組織架構等問題。對該類國企高管的任用、管理和獎懲應參考公務員進行，保證政府部門對于高管的行政控制權。而高管薪酬應建立非經營業績考核標準，由政府根據標準制定薪酬方案。國有企業分類治理的意義在于以功能的不同對國有企業進行劃分，對不同類別的高管薪酬做出區分安排，并以法律保障國企高管薪酬科學化。

2.建立國有企業高管薪酬設定審批制

高管薪酬制度治理的關鍵，是要規制高管薪酬方案的設定和審批環節，解決現實中國企高管實質掌握自主設定薪酬權的問題。我國已初步建立的薪酬與考核委員會機制，并未實際解決高管薪酬過高的問題。究其原因，薪酬與考核委員會機制下委員會成員就是公司董事高管，國企高管實質掌握薪酬方案的設定權，獨立性缺失情況下薪酬方案必定欠缺客觀性。有鑒于此，國企高管薪酬的設定審批環節，可以考慮制定法律構建專門、獨立的薪酬委員制度，由薪酬委員會制定高管薪酬方案和標準，并從兩個方面對獨立性予以保障。一方面在立法上確認薪酬委員會組成成員獨立性。薪酬委員會成員應從高管外選任，保證委員會成員任職和薪酬不受國企高管操控；另一方面保障薪酬委員會意志的獨立，在立法中規定將高管薪酬方案的制定從一般執行事項中抽離出來，薪酬委員會直接對出資人代表負責，從薪酬的設定環節上避免高管的不正當干預。另外，對薪酬委員會設定的高管薪酬方案，也可以建立由出資人代表行使審查決定權的法律機制，實現所有者對經營者薪酬的多層次監管。

3.構建完備的國有企業高管薪酬監督體系

目前國企高管薪酬的不公開為高管取得過高薪酬提供了土壤，高管薪酬處于難以被有效監控的狀態。因此，除了從薪酬的設定審批環節進行治理，還應當從強化監督的路徑對國企高管薪酬展開治理。首先，構建國有企業信息披露法律制度，制定國企信息公開制度法律規范體系。從企業類型、公開程序、公開內容，責任形式等各方面進行規定，強化公民、社會組織對國企的監督，讓公民自由行使國家事務管理權。其次，對于在監督中發現的高管不合理高薪，引入事后彌補和糾正法律機制。對高管已經實際取得的不合理薪酬，可以借鑒美國高管薪酬法律規制中的薪酬追回制度，對于被錯誤支付的薪酬不能采取聽之任之的態度，必須予以追繳。這種事后糾正機制能有效治理高管的短期機會主義行為，激勵高管基于長期利益的考慮從事有利于股東利益的行為，保護所有者利益不受侵犯，實現國有資本的增值。

四、結語

市場經濟并不反對高薪，前提是高薪必須合乎法理和社會公平。當前國有企業混亂的高管薪酬問題背后，必定存在著深層次的原因，國企高管薪酬體制迫切需要進行改革。本文試從宏觀的角度探討國有企業高管薪酬問題的治理路徑，任何一項改革的推進都需要從法治化角度出發，國有企業高管薪酬的治理應當以法制作為保障。在深化國有企業高管薪酬改革的同時，加強相關法律體系的建設，在市場化和法治化的共同作用下實現國有企業高管薪酬的良性發展。

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作者簡介：楊淑琴，寧波大學法學院，憲法學與行政法學研究生，研究方向：行政法學