新型城鎮化戰略下的農民工市民化探討：基于參與主體的視角

杜 宇

一、前言

從世界經濟發展過程來看，農民工是中國經濟發展過程中的特有產物。從國際上普遍的城市化或城鎮化進程來看，城市工業對農業勞動力的吸納具有典型的兩分的階段化特征，即農業剩余勞動力向城市、工業自由流動階段和轉移到城鎮的農民工市民化階段?，F有研究表明，西方國家的這兩個階段是合二為一、自然發生的，農業剩余勞動力向城市、工業轉移以后，很順利地成為了城市市民，能夠呼吸到“自由的城市空氣”。與西方國家向現代經濟社會轉型過程不同，中國的農業勞動力轉移經歷了獨特的發展道路。而中國由于戶籍管理的限制和城市社會保障機制的內在封閉性，農民工作為勞動力轉移到城市以后，其身份變更、城市融入等方面都受到不同程度的制度歧視，發展情況不容樂觀，其主要體現有三個方面：

(1)在經濟收入方面，農民工工資收入人均下來遠低于城鎮居民收入水平。根據2008年以來每年一度的《全國農民工監測報告》，農民工人均收入遠低于城鎮居民收入，與中國經濟的城鄉間發展不平衡、區域間發展不平衡相一致。農民工收入既是城鎮化進程中吸引農業勞動力轉移到城市的原因，因為農民工在城市打工收入高于農業收入，但低于城鎮居民收入，這也是農民工轉移到城市以后未能順利市民化的原因之一。

(2)在社會保障方面，農民工未能順利獲得城鎮戶籍，無法享受與城市市民同等的社會待遇。農民工作為城市中的弱勢群體，不具有城市戶口，是城市中的候鳥、外來客，不能夠與城市市民一樣擁有子女受教育權、不動產購置權、社會基本保障權益等，農民工在付出艱辛勞動后仍然無法在城市中扎根。盡管近年來，農民工的社會保障政策有所松動，但仍在跨省轉移等方面存在較多問題，未能在根本上得到解決。

(3)在政治權利方面，農民工無法獲得與城市居民同等的就業選擇權、生活發展權，以及其他政治權利。中國的戶籍管理制度中，把城鎮中的常駐農民工人口的戶籍及其附帶的政治權利和相關權益都下壓在戶口所在的農村，農民工常年生活在城市，但其政治身份仍是農民，分散在全國各地不同鄉村，其政治權利中選舉權、代表權等都在農村，不能參加工作所在城市的政治生活進程。農民工的來源地分散，難以形成合力，他們無法形成一致的聲音，就連國家接連推動的工資集體協商制度這樣集體行動的效果在農民工群體中都會大打折扣。

在此情況下，一年一度的春節期間，浩浩蕩蕩的“春運”大軍成為中國獨有的社會景觀。盡管“春運”并不是農民工的專利，高校學生也貢獻了一部分力量，但農民工出于勤儉節約的考慮，乘坐鐵路運輸交通工具較多，加劇了人口全國范圍大幅度轉移的壯觀程度。這反映出農民工在關鍵時期的回流現象的普遍性，也反映出農民工在一定時期加快市民化的必要性。

二、農民工市民化與新型城鎮化戰略

2014年政府工作報告和2015年發布的國家城鎮化發展戰略規劃中，明確提出了“3個一億人”問題，其中之一便是1億農民工的市民化問題，可見，農民工市民化對城鎮化戰略的重要意義。農民工市民化作為城鎮化戰略的核心和關鍵，原因在于：

首先，農民工市民化是推進城鎮化戰略的主要動力。所有的發展和建設都需要人力資本的投入，中國經濟騰飛離不開“人口紅利”的巨大貢獻。高質量的城鎮化需要有更高水平的勞動力參與，農民工市民化是提升勞動力水平，實現數量型“人口紅利”向質量型人口紅利轉變的基本要求。農民工市民化就是要在城市發展中促進人的全面發展，實現高素質勞動力的持續供給。城鎮化與工業化是改革開放戰略的重要支撐政策。農業社會向工業社會的轉型，大批農民向工人身份的轉變，是工業化的主要特征。城鎮化的實質就是農村人口向城鎮的大規模轉移，在人口轉移的過程中，不斷提高勞動生產率，實現農業向工業的轉型。只有完成人的城鎮化，才能達到勞動生產率的提升，最終實現城鎮化。

其次，農民工市民化是檢驗城鎮化成敗的重要指標。城鎮化不僅僅是圈地建房，擴大城市地理規模，更是人的城鎮化，是建設者共同分享成果社會發展進程。作為城鎮化建設者的農民工，有參與到分享城鎮化成果的必要性和可行性，城鎮化的最終目標就是解決人的現代化問題，尤其是參與到城鎮化建設中農民工，他們用勞動換取報酬的同時，為城鎮發展做出了巨大貢獻，更應當有權與城鎮化建設一同進步，共享經濟發展和社會進步成果。

再次，農民工市民化是提升城鎮化質量的主要途徑。提高城鎮化質量不僅是增加城鎮的國民生產總值，還包括提升城鎮發展活力、提高城鎮人口素質、擴大城鎮發展福利等等，進城駐留的農民工是城鎮人口的一部分，他們在城鎮的融入和發展是城鎮活力的重要源泉，農民工市民化不僅能夠增加勞動力供給，而且能夠提升消費層次和需求，推動和加強城鎮經濟的規模效應。因此，農民工家庭在城鎮的深度融合是城鎮化不斷深入發展的必需和必然。

農民工市民化是衡量城鎮化發展的主要指標。從農民工市民化的視角來考察城鎮化，有益于抓住城鎮化過程中出現的問題實質，解決發展中遇到的問題和疑惑，走上科學、健康的城鎮化道路。

根據《國家城鎮化發展戰略規劃(2014-2020)》中關于城鎮化戰略現狀的描述，2000年以來我國城鎮化進程獲得飛速發展，按照目前城鎮化率的計算方式：城鎮化率=城鎮常住人口/總人口，常住人口一般是指在城市生活6個月以上的人群。根據這一算法，我國城鎮化進展情況如下圖所示：

圖1

我國2000年到2014年的城鎮化率連續攀升，2014年城鎮化率達到54.77%，即全國一半以上人口生活在城市。但同時我們也應該看到，粗略統計出來的城鎮化率掩蓋了一項重要事實：一部分常駐城市、但未能獲得城鎮戶口的農民工等群體，他們的市民化進展嚴重滯后。大量的農業轉移人口未能順利市民化，帶來了諸多的社會問題。常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距越來越大，2012年的人口普查數據統計顯示，常住人口城鎮化率高于戶籍人口城鎮化率達17.3個百分點，按照這一數據統計，將有約2.89億農民工在城市生活，但沒有獲得城鎮戶籍。

圖2 常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距

由上圖我們可以看出常住城鎮化率與戶籍人口城鎮化率隨著數據攀升，二者之間的差距越拉越大，常住人口城鎮化率的增幅高于戶籍人口城鎮化率，如果排除因升學、參軍等傳統意義上改變戶籍的途徑外，戶籍人口城鎮化率可以反映出農民工市民化的進展情況。而以農民工市民化為核心的國家新型城鎮化戰略就是逐漸縮小二者之間的差距，農民工市民化的起始途徑就是要把轉移到城市的常住農民工群體納入戶籍管理范疇，逐步實現轉移農民工的市民化進程。

三、推動農民市民化的主要著力點

農民工作為農村、農業的剩余勞動力，轉移到城市以后，為獲得勞動報酬在城市中最苦最累的行業中奮斗拼搏，既解決了生計和溫飽，甚至成為農村中的致富能手，也為城市的快速發展和中國經濟的騰飛貢獻了力量。根據世界銀行的估算，農民工對中國經濟的貢獻率達到16%，改革開放以來中國經濟連年9%的增長速率中，農民工至少貢獻了1.5個百分點。但在實際生活中，農民工始終處在城市的邊緣生活中，其市民化程度遠落后于城市化發展速度，農民工市民化的道路上障礙重重，戶籍管理制度上存在障礙、社會發展關注方面上也存在一些歧視和漠然，農民工甚至一度成為負面詞匯，整個群體遭到嘲笑和譏諷，農民工在城市中的融入難度可想而知。基于上文分析，在新型城鎮化戰略背景下，推動農民工市民化進程應從以下幾個方面著力：

第一，維持和增進農民工向城市轉移及戶籍變更的動力供應。由常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的對比來看，農民工向城市轉移的幅度在連年增長，新型城鎮化并不是要抑制這部分人口的轉移進程，而是加快戶籍轉換速度。戶籍城鎮化未能跟上的前提下，向城市轉移的人口比例仍在持續增長，增加戶籍人口城鎮化的動力迫在眉睫。這種動力不僅源自于城市經濟水平對農民工的物質吸引，更應該包括城市建設中的制度設計對農民工的主動吸納。

第二，降低和清除農民工在城市生活及融入的障礙因素。農民工市民化的主要障礙不僅有制度政策因素，也有經濟發展的現實原因，找到阻礙農民工市民化的癥結所在，是推動城鎮化健康發展的必由之路。農民工在城市的融入既有社會保障、經濟收入、持續就業等物質硬件的障礙，更有文化適應、生活觀念、認知水平等方面隱性軟件鴻溝。降低和清除農民工市民化的障礙因素，也是新型城鎮化戰略的題中之義。

第三，提升和擴展農民工市民化進程的整體績效。新型城鎮化戰略提出要在2020年完成戶籍人口城鎮化率達到45%，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間的差距縮小2個百分點。實現這一目標，要有針對性的解決辦法，要從績效考察的角度，實現經濟快速、健康發展。

農民工市民化不僅是農民工的個人行為，也是整體的國家戰略，不僅是從農村轉移到城市就業的結果，更是勞動力資源規范運行的過程。因此，研究農民工市民化既要把它作為一個具體的行為來考察，即農民工根據個人意愿、能力、收入水平所作出的理性行為選擇，也要把農民工市民化視為一個長期的國家戰略，即農民工市民化涉及到每年數十萬人在全國不同區域的身份轉換、環境融入等社會問題，關乎國家經濟增長、社會化發展、安全穩定的大局。