供給側結構性改革的永嘉探索

金通興，楊 熹

（永嘉縣人民政府辦公室 政策研究中心，浙江 永嘉 325100）

改革開放以來，中國經濟持續高速增長，成功步入中等收入國家行列，已成為名副其實的經濟大國。但隨著人口紅利衰減、國際經濟格局深刻調整等一系列內因與外因的作用，經濟發展正進入新常態。新常態下，中國經濟結構性分化正趨于明顯。為適應這種變化，在正視傳統的需求管理還有一定優化提升空間的同時，迫切需要改善供給側環境、優化供給側機制，通過改革制度供給，大力激發微觀經濟主體活力，增強我國經濟長期穩定發展的新動力[1]。在這樣的大背景下，永嘉需要正確處理當前和長遠、政府和市場、調結構和穩增長、防風險等關系，重點采取改革的辦法破解供給側結構性矛盾，著力提高供給體系的質量和效益。

一、供給側結構性改革的永嘉實踐

1.積極踐行

（1）去產能。永嘉將“僵尸企業”處置納入專項攻堅行動，采取兼并重組、資產托管經營、破產清算等措施，分類推進處置工作，特別是對風險企業做到“一企一策”“特事特辦”。據永嘉縣市場監督管理局提供的數據顯示，結合“大拆大整”專項行動，深入開展“四無”單位整治，累計整治“四無”生產經營單位2.3萬家，創成一批“零四無”示范區。堅持“畝均論英雄”理念，結合“畝均效益”綜合評價，全面開展畝均稅收1萬元以下企業清理，促進資源要素合理化配置，加快形成良幣驅逐劣幣的良好態勢。

（2）去庫存。一方面，永嘉通過做好區域性管控，把握好土地供應規模、土地供應范圍、土地供應規劃，實現房地產市場理性開發；另一方面，永嘉在加大“大拆大整”“大建大美”、城中村改造力度的同時，積極引導安置群眾選擇貨幣化安置，加快去庫存進度。據永嘉縣住房和城鄉規劃建設局提供的數據顯示，2016年末，永嘉可供銷售的商品住宅約0.491 1km2，庫存去化時間為11.2個月，基本處在合理水平。

（3）去杠桿。近年來，永嘉通過實施金融風險處置三年行動計劃，打出政府應急轉貸資金、工業企業產權分割、應收賬款抵押、專利商標權質押等金融風險化解“組合拳”。據永嘉縣人民政府金融工作辦公室提供的數據顯示，2016年成功完成2個重大擔保圈和13家重點風險企業處置，轄內重大擔保圈風險得到有效控制，累計發放轉貸資金346筆計27億元，有效化解66家困難企業“兩鏈”風險，還為25家企業通過商標專利質押授信8.33億元，有效緩解了金融風險，金融生態環境持續保持溫州市最優水平。

（4）降成本。降低企業生產經營性成本。永嘉按照“讓政府過緊日子、讓企業過好日子”的理念，打出旨在為企業降本減負的“扶工興貿33條”[2]和“企業上市20條”[3]等政策“組合拳”，據永嘉縣財政局提供的數據顯示，永嘉全年為企業減負7億元、落實獎補資金2.7億元、提供轉貸資金4.9億元。同時，以“最多跑一次”改革為突破口，出臺企業投資項目審批“開工前100天、竣工驗收30天”改革的實施意見、“標準地”制度，商事登記實現“全程電子化”“零見面”。此外，大力開展“百名干部聯百企”活動，針對永嘉規模以上企業采用“一對一”的結對幫扶方式，動態跟蹤化解企業發展難題。

（5）補短板。在民生上永嘉做到“穩起步、邁小步、不停步”，既做到盡力而為，又做到量力而行。在財力有限的情況下，2016年永嘉地方財政用于民生支出58.94億元，增長21.7%，占一般公共預算支出的79.7%，城鄉收入比由2015年的2.08壓縮為2.06[4]。同時把交通作為補齊短板的先手棋，謀劃實施全省“1小時交通圈”、縣域中心鎮“半小時交通圈”和城鄉（景區）“微循環圈”三個交通圈，構建縣域“五縱五橫”交通網絡。據永嘉縣發改局提供的數據顯示，去年以來，永嘉新開工交通項目5個、續建6個、建成1個，完成交通投資30億元，杭溫高鐵一期順利開工，項目開工數和投資額均創歷史新高。

2.存在的問題

（1）產能落后低效現象突出。盡管永嘉沒有鋼鐵、煤炭、水泥等嚴重過剩產能，但也有一些低效產能、落后產能，還有一些“瀕危企業”“僵尸企業”。如何對數量眾多的粗加工企業、“僵尸企業”實現市場出清，永嘉引導企業向產業鏈協同延伸。目前，據永嘉縣經信局提供的數據顯示，永嘉規模以上企業僅362家，其中，產值億元以上企業89家，產值5億元以上企業8家，產值10億元以上企業5家，僅占6%，94%以上都是小微企業。這些小微企業之間缺乏協同，沒有形成融合發展態勢，存在行業內過度競爭現象，利潤空間一縮再縮，發展舉步維艱。據永嘉縣統計局抽樣調查，2016年底永嘉縣230家樣本企業共實現利潤總額4.5億元，同比下降29.4%，增幅較前三季度低28.8個百分點。

（2）房產去庫存仍有壓力。村級安置房去庫存壓力大。據永嘉縣住房和城鄉規劃建設局提供的數據顯示，目前，永嘉共有村級安置房建設項目112處，總建筑面積4km2，其中，已竣工但未驗收辦證的達43處1.413km2，在建未辦理竣工驗收的達30處1.556km2，未開工建設的達39處1.034 3km2。另外，2017年在建和新開工的商品住宅樓盤仍有37個，總建筑面積達3km2。這些都會對今后房地產市場帶來一定沖擊。

（3）金融風險仍有隱憂。從縱向分析看，2012—2016年，永嘉不良貸款率呈逐年上升的趨勢。據永嘉金融系統提供的數據顯示，不良貸款率由2012年的0.63%上升至2016年的1.91%，2016年不良貸款為9.31億元，首次出現“雙上升”（分別新增3.9億元和0.75個百分點），目前仍有3個涉及9家核心企業16億元（部分貸款在溫州市區銀行）的重大擔保圈未化解。另外，永嘉金融債務案件呈急劇高發態勢。2012—2016年，永嘉金融案件收案數和標的額均呈上升趨勢。2016年永嘉縣法院新收各類金融案件數412件、涉案標的額11.5億元，同比分別增長78.4%和150%，案件數和標的額均創歷史新高[5]。

（4）涉企成本負擔仍較重。據永嘉縣經信局提供的數據顯示，從規模以上企業分析看，2016年永嘉規模以上企業362家中虧損企業13家，虧損企業虧損總額達2 394萬元，同比增長41.3%；從規模以下企業分析看，2016年永嘉工業生產者出廠價格同比呈逐月回落態勢。據調研，“用工成本上升快”和“原材料成本高”在去年各季度企業面臨的突出問題中名列前茅（“用工成本上升快”認同率均高于44%、“原材料成本高”認同率均高于33%），致使企業盈利狀況日趨惡化?？傮w上看，當前企業的稅費成本、人工成本、融資成本、電力成本、物流成本及各種制度性交易成本負擔仍較重。

（5）城鄉差異仍較大。永嘉屬于浙江省26個加快發展縣之一，城鄉統籌水平仍處于整體協調階段，離全面融合階段有不小的差距。據永嘉縣統計局提供的數據顯示，沿江地區以永嘉15%的土地集聚了全縣70%的常住人口、85%的GDP、95%的工業總產值和97.8%的財政收入；山區農村641個、扶貧重點村290個，分別占全縣的70.9%和32.1%，自20世紀80年代開始，永嘉實行最嚴格“工業零準入”政策以來，制造業和稅收基本為零。同時支持城鄉發展的土地要素不足。據永嘉縣國土資源局提供的數據顯示，永嘉是“八山一水一分田”的地形地貌，平原面積僅占9.9%，人均耕地面積只有0.02hm2，不及浙江省人均耕地面積的1/2，尤其是建設用地瓶頸制約突出，2016年一等標農、水田占補平衡指標缺口分別達53.33hm2、80hm2以上。土地指標和土地空間不足已成為永嘉城鄉快速發展的最大制約因素之一。

二、推進永嘉供給側結構性改革的建議

推進永嘉供給側結構性改革，應圍繞實現“雙高”（即經濟中高速增長和產業邁向中高端水平）目標，堅持以新供給創造新需求，以有效供給倒逼轉型升級，加快推動企業由小而多轉向精而強、由單純制造轉向制造服務化的轉變，發展動能由投資為主向投資與創新“雙輪驅動”轉變。

1.市場出清去產能

永嘉經濟發展最大的瓶頸是土地要素制約，去產能的重點是淘汰“低小散”和落后產能，為轉型升級、新興產業留足環境容量和土地空間。

（1）做大做強市場主體。繼續實施“抓大放小”企業培育措施，從產業鏈協同配套出發，通過強強聯合、大小聯合、產業鏈延伸、股改上市等形式，培育一批行業示范龍頭企業，扶持一批“專精特新”小微企業，加快形成大企業“頂天立地”和高成長型小企業“鋪天蓋地”的企業梯隊結構。

（2）加快處置“僵尸企業”。按照主動關停一批、兼并重組一批、破產清算一批“三個一批”的思路，分階段、有步驟地推進，真正將寶貴的實物資源、信貸資源和市場空間騰給行業內有競爭力的企業，進一步提升資源配置效率。

（3）繼續淘汰落后產能。永嘉應以“大拆大整”為主要抓手，聯動實施“五水共治”“三改一拆”“四換三名”等“組合拳”，綜合運用市場、行政、法律等手段，倒逼落后產能主動淘汰，全面整頓企業“低小散”現象。

2.突出重點去庫存

近年來，永嘉房地產市場較為平穩。但深入分析發現，當前和今后制約永嘉房地產發展的主要因素之一是村級安置房庫存大，且現有樓盤品質不高、公共服務配套不齊全。今后永嘉房地產發展重點要在以下三個方面著力：

（1）探索推行“房票”政策。打通普通商品房與保障房通道，如在城鎮危舊房改造、城中村改造、下山移民、工程建設移民等方面，核發相應價值的“房票”，從而切實消化部分商品房和安置房的庫存，有效縮短安置周期，節省過渡費用，滿足安置戶多樣化需求。

（2）積極發展跨界地產。楠溪江生態旅游資源豐富，隨著杭溫高鐵等重大交通設施建設的推進，必然會迎來房地產業新一輪蓬勃發展。應鼓勵和引導房地產商在楠溪江流域發展“私人定制”房產，積極向上下游產業鏈擴展延伸，發展商務、文化、旅游、養老、休閑等跨界地產，滿足群眾多樣化住房需求，實現房地產業轉型升級，增強房地產業發展后勁。

（3）管控土地供應節奏。把握好房地產的銷售、存量和土地供給三者之間的關系，建立健全房地產市場預警預報機制，科學制定土地年度、季度供應計劃，嚴格控制土地出讓規模，平抑出讓地價波動。

3.解圈斷鏈去杠桿

當前盡管永嘉金融生態環境在溫州市最優，但永嘉潛在局部金融風險不小。永嘉金融監管的首要任務是在保持經濟長期穩定增長的同時，堅持標本兼治、解圈斷鏈，守住不發生區域性系統性金融風險的底線。

（1）完善工作機制。從近年來金融風險處置看，建立健全困難企業資產快速處置機制，有利于及時控制風險蔓延、切斷擔保鏈。可成立由縣人民政府金融工作辦公室牽頭、政府職能部門和專業人士參與的困難企業處置工作組，快速診斷困難企業癥結，協調多方債權人關系，充分發揮部門聯動合力，全力防止風險傳遞和擴大。

（2）提高政府應急轉貸資金使用效率。應急轉貸資金只有在銀行與企業簽訂續貸合同情況下才允許使用，使用效率不高。可考慮以行業協會為主導，通過市場運作，推動政府應急轉貸資金和企業發起的行業周轉基金互補使用，進一步提高應急轉貸資金使用效率，真正破解還貸與續貸間的時間“斷層”。（3）引導企業加快現代企業制度建設。溫州經過多年的金融綜合改革，直接融資和間接融資仍不協調，中小企業融資難融資貴尚未得到根本轉變。應積極引導企業推進企業股份制改造，完善財務制度和建立規范的現代企業制度，通過走資本市場道路，爭取上市直接融資，拓寬企業融資渠道。

4.多措并舉降成本

（1）降低企業稅費負擔。近年來，永嘉針對小微企業的減費、降費問題做了許多工作，取得了一定成效。據永嘉縣稅務局提供的數據顯示，自2016年實施降本減負政策以來，減免企業所得稅3 101萬元，減免其它稅費計597.87萬元。但許多企業反映永嘉的稅費仍高于江蘇省等地，因而建議永嘉要“放水養魚”，繼續深入推進正稅清費，清理各種不合理收費，進一步將“營改增”實施范圍由建筑業、房地產業、金融業、生活性服務業等行業擴大至全部行業。

（2）降低企業制度性交易成本。按照企業和群眾到政府部門辦事“最多跑一次”的要求，倒逼政府自身改革，進一步營造穩定、透明、可預期的辦事創業環境。特別是簡政放權方面，要強化行政權利下放，最大限度地減少政府對微觀經濟事務的管理；加快清理規范行政審批中介服務，按照路線圖和時間表，完善各項配套政策和措施，包括行政審批部門財政經費保障、相關法規立改廢等。

（3）降低企業自身內部成本。永嘉一些企業實施工業4.0、積極運用“互聯網+”等，取得了很好的成效，如報喜鳥集團的私人定制系統、浙江迦南科技股份有限公司的智能化工廠、奧康集團的智能物流一張網。今后要進一步鼓勵引導企業加大科技創新力度，大力推進“互聯網+”“機器人+”“標準化+”，向全行業、跨產業拓展，實現減員增效，進一步降低企業成本。

5.聚力發展強動能

從長遠看，永嘉要通過供給側結構性改革形成新的發展動能，改造提升傳統動能，提高經濟發展質量和效益；從當前看，永嘉發展動能仍處于以投資為主向投資和創新“雙輪驅動”轉變的階段。這就必須堅持雙管齊下：

（1）拉動投資驅動。當前投資對永嘉經濟發展的直接拉動效益并不明顯。據永嘉縣統計局提供的數據顯示，就投資效果系數而言，永嘉“十二五”期間為0.1左右，而同期浙江省平均值為0.17、溫州市為0.095；2016年永嘉縣為0.1、溫州市為0.12、浙江省為0.13。今后要把優化投資結構、提高投資效益放在更加突出的位置，依托招商選資“一號工程”，進一步發揮政府“四兩撥千斤”的作用，把投資的接力棒轉移到民間，持續提升民間投資的比重。同時深入謀劃實施一批城市平臺、產業平臺和創新平臺，加快推進楠溪新區、溫州北高鐵新城、三江商務區、特色小鎮等重點區塊建設，為后續投資提供平臺支撐。

（2）增強創新驅動。據永嘉縣科技局提供的數據顯示，從“十五”到“十二五”，永嘉科技創新在浙江省經濟增長的貢獻率分別為25%、35%和45%，預計“十三五”會超過50%。當前永嘉創新驅動能力正在逐步增強，但步伐仍緩慢，如永嘉縣R＆D經費占比與浙江省平均水平特別是發達地區相比，差距很大（永嘉縣占1.96%，浙江省占2.4%，杭州市占3.1%、杭州市濱江開發區占16.1%）。今后永嘉要謀劃好公共創新平臺和企業主體研發兩個層面的工作。依托省“兩化”深度融合國家示范區、泵閥行業“機器換人”省級試點縣創建，推動技術、研發、檢測等公共平臺建設，打造一批眾創空間群和科創孵化器；圍繞大型工業企業研發機構、規模以上工業企業創新活動“兩個全覆蓋”目標，健全科技創新的優惠政策，做強高新技術企業，做大領軍企業，做優科技型中小企業，形成企業創新梯隊。

6.精準發力補短板

補短板必須要在制約發展最關鍵的地方發力，在百姓需求最迫切的地方發力。補齊城鄉差異短板要在以下三個方面有所提升：

（1）規劃引領。沿江城市，重點抓好城市設計工作，補齊城市規劃與建筑設計之間的空檔環節；山區鄉村重點從加強村莊規劃編制和農房設計建設管理入手，打造一批具有永嘉地域特色的“浙派民居”。

（2）產城融合。永嘉產業與城市的融合度仍不高，工業生產影響了居民生活和城市品質，居民生活也制約了工業的空間拓展和產業提升。解決這一突出矛盾，最有效的手段就是借勢“大拆大整”推動舊村改造，統籌解決城市形象、村企混雜、園區配套等一攬子問題，實現生產、生活、生態互相融合。要在甌北安豐—礁下片區率先試點，為產城融合推進打造示范樣板。

（3）建管并舉。在建設方面，沿江城市重點抓好三江商務區、楠溪新區、甌北城市新區等一批重點區塊開發；山區鄉村重點以重大交通、水利設施項目為引領，聯動推進公共服務設施、旅游產業項目建設，引導公共服務、產業和人口向中心鎮、中心村集聚。在管理方面，當前永嘉城市管理體制已基本理順，下一步要從小城鎮環境綜合整治入手，利用三年時間全面完成19個鄉鎮（街道）的整治任務，切實抓好城市的潔化、亮化、美化、序化。[6]此外，破解土地要素資源制約，重點依托“大拆大整”、耕地墾造等手段，統籌做好低效用地再開發和低丘緩坡開發“兩篇文章”。一是低效土地再開發方面，據永嘉縣國土資源局提供的數據顯示，省里每年給予永嘉計劃內建設用地指標約66.67hm2，而全縣城鎮低效用地達1 501hm2，可抵20多年的土地指標。永嘉要搶抓溫州被列為全國低效土地再開發試點城市的機遇，在低效土地再開發上進一步拓寬思路，創新舉措，打造新一輪發展空間新優勢。二是低丘緩坡開發方面，據永嘉縣國土資源局提供的數據顯示，永嘉近、中期可開發的低丘緩坡面積4 533hm2，其中，可供開發耕地為2 400hm2，可供開發建設用地為2 133hm2。只有積極謀劃“山上永嘉”發展思路，結合永嘉建設用地需求和耕地占補平衡實際，才能有計劃、有步驟地抓好低丘緩坡開發，努力緩解土地供需矛盾。