廣州市城市總體規劃發展回顧與展望

◎ 韓文超 劉云亞 劉松齡

一、引言

長期以來，城市總體規劃（以下簡稱總規）一直是規劃實踐和規劃理論研究領域的熱門話題。實踐層面，各城市政府根據《城鄉規劃法》的要求，組織總規的編制和實施。理論層面，學者們對總規編制和實施機制進行了持續的研究（鄒兵，2003；趙民，郝晉偉，2012；鄭德高，葛春暉，2014）。盡管對于總規的作用一直存在爭論，但總規必須改革似乎已成為各方共識（陳巖松，王巍，2004；馬武定，文超祥，2006；李曉江等，2011）。但現有研究多從當下時點出發對總規存在問題和改進對策進行論述。部分學者將總規放到更長的時間跨度，分析總規的地位、作用和演變趨勢（楊保軍，陳鵬，2012；易曉峰，2015），但總體而言此類研究尚不多見。本文以廣州市總規為例，對其從新中國成立以來的發展歷程進行了全時序的分析對比，試圖總結其在不同歷史階段的發展特征。希望通過本文的研究客觀評價廣州總規的歷史地位和存在問題，從而對未來總規編制提出針對性的建議。

二、廣州總規發展歷程

廣州總規正式的編制工作可追溯到民國時期。1932年，廣州市政府頒布了《廣州市城市設計概要草案》，成為廣州歷史上首部正式的城市總體層面的規劃設計文件。新中國成立以來，在不同政治、經濟和社會背景下，廣州市編制了17版總規。本文根據不同時期城市面臨的主要問題和發展策略的不同將廣州總規劃分為以下三個階段，并從發展背景、規劃編制過程、規劃特點等方面分析不同歷史階段廣州總規的特點。

（一）新中國成立后至改革開放前：“從消費到生產”戰略下的規劃探索階段

新中國成立以后到改革開放之前，廣州的城市發展和規劃工作跟其他城市類似，受到從中央到地方的不同方針政策和歷次運動的影響，成為這一時期的顯著特點。這一時期先后制定了1～13版總規。與此同時，城市規劃制度逐步建立，成為城市建設的龍頭，對社會經濟、城市物質建設起到了控制引導作用。根據社會經濟背景的不同，又可分為新中國成立初期規劃探索階段、大躍進發展階段和停滯與恢復階段。

1.新中國成立初期規劃探索：第1～9版方案

（1）發展背景。1949年3月，中共七屆二中全會提出要將城市生產恢復和發展起來，將消費城市轉變為生產城市的方針，這奠定了新中國成立初期城市建設發展的基調。1954年中共廣州市第四次代表大會提出了“逐步使廣州由消費城市基本上改變為社會主義的生產城市”的建設方針。與此同時，新中國成立初期，城市規劃與建設方面也受到蘇聯的較大影響。

（2）規劃編制過程。1954年上半年，廣州市城市建設委員會（以下簡稱市城建委）在“由消費城市向社會主義生產城市”的方針指引下，學習前蘇聯經驗編制了第1～3個方案。同年下半年，在綜合比較分析前3個方案的基礎上，編制完成了第4版方案。1955年，在蘇聯專家指導下廣州編制了第5、6、7版總規方案。1956年，市城建委根據中央提出“增產節約，勤儉建國”的方針，編制了以“壓縮規模”為導向的第8版總規方案。同年年底又根據《廣州市國民經濟七年規劃》為依據開始編制第9版方案。

（3）方案特點。一是廣州總規初期探索階段的不穩定性。該時期，廣州在短短兩年時間內完成了9版方案的編制工作，一方面顯示出廣州總規發展初期的多種可能性；另一方面反映了總規受當時政治、經濟背景的影響較大，表現出明顯的不穩定性。例如第9版方案與第8版方案同為1956年編制，但城市用地規模擴大了約80%，人口增加了40萬。二是工業發展導向下的規模控制性。雖然這一時期，總規方案不斷更迭，但在中央“建設社會主義生產城市”的方針下，產業用地尤其是工業用地的布局成為規劃的重中之重，對于市民生活和商業發展重視不足，導致城市規模受到明顯的壓縮和控制。這一特征集中反應在總規第5版至8版方案之中。三是規劃內容表現出極強的戰略性。這一時期總規的主要內容包括城市發展總體目標的確定、城市總體空間布局、道路系統格局和交通樞紐布局等。其中空間布局主要包括城市中心和新區中心的布局、大型工業區布局、建設用地擴展方向以及機場、鐵路樞紐、港口碼頭等重大基礎設施的布局等。總體而言，規劃內容主要關注于城市框架性和整體性內容，體現出極強的戰略性。

2.大躍進發展階段：第10～11版方案

（1）發展背景。“大躍進”時期，城市規劃成為盲目擴大工業建設和城市規模的工具，導致土地資源的浪費、服務設施的短缺和城市環境的惡化。

（2）規劃編制過程。在“大躍進”的浪潮中，以往廣州總規難以適應當時的發展要求。1958年，按照人民公社發展要求，廣州各行政區和公社紛紛開展了分區規劃，主要內容包括對各區近期建設用地安排、區內工業調整和遷出計劃等。分區規劃由于功能分區過細而缺乏城市總體層面的統籌，加之急于求成，指標浮夸，未能得到有效實施。1959年，在整合各分區規劃的基礎上，廣州編制了第10版總規方案。1961年，為響應中央提出的“調整、鞏固、充實、提高”方針，廣州修訂完成了第11版總規。

（3）方案特點。一是規劃城市規模過大。1958年廣州各行政區和公社編制的分區規劃，指標盲目擴大，脫離實際，未得到有效實施。1959年的總規第10方案在為整合分區規劃的基礎上形成的，因此同樣存在城市規模過大的問題。例如第10方案對比第9方案的工業用地擴大了約55%。二是提出組團式空間結構。與以往歷版方案相比，這一時期總規在城市空間布局上，逐步打破連續成片布局形式，形成了組團式空間結構。第11方案明確提出了“四團兩線”組合，其中“四團”指舊城區、員村地區、黃埔地區和芳村四大組團；“兩線”指廣花公路、廣從公路兩條發展軸線。

圖1 《廣州市城市總體規劃》第4、5、8、9版方案

3.停滯與恢復階段：第12～13版方案

（1）發展背景。1966年“文化大革命”的開展，造成城市規劃與建設工作一度停滯。 多年的無規劃、無管理狀態給城市帶來了極大的混亂，住宅短缺、市政公用設施不足、城市環境污染等問題日益突出，嚴重影響了城市生產和生活。

（2）規劃編制過程。距離第11版總規編制完成10年之后的1971年，廣州重新編制了總規，即第12版方案。為了配合廣州市國民經濟十年規劃的編制，廣州市開展了工業、道路、港區、倉區、生活配套、綠化和農田保護區等6個專項規劃，以此為基礎于1976年編制第13方案。

（3）方案特點。第12、13版方案加深了對城市的認識，規劃方案逐步理性。集中體現在規劃城市性質的“綜合性”上。從第12方案開始，總規在以往重視工業發展的基礎上，開始強調“對外貿易”職能。第13方案進一步明確廣州城市性質為：以輕、重工業相協調的綜合性城市和對外貿易、港口城市。

（二）改革開放至2000年：“從生產到生活”戰略下的空間拓展階段

1.改革開放初期的探索：第14版方案

（1）發展背景。1978年12月，十一屆三中全會提出將黨和國家工作中心轉移到經濟建設上，實行改革開放的歷史性決策。1978年全國城市工作會議提出“認真抓好城市規劃工作”“控制大城市規模，多搞小城鎮”的城市發展方針。城市規劃制度逐步進入恢復時期，各級規劃管理部門陸續恢復和設置。1984年《城市規劃條例》和1989年《中華人民共和國城市規劃法》的頒布，標志著我國城市規劃制度的日趨完善。

（2）規劃編制過程。1978年，廣州開始編制第14版總規方案。1979年廣州提出“把廣州建設成為一個以輕工業為主，原材料工業、支農工業協調發展，科學文化、對外貿易和旅游事業發達的社會主義現代化城市”的城市建設方針，這直接指導了總規方案的編制工作。1980年，第14版總規方案編制完成，并于1984年9月獲得國務院批準。

圖2 《廣州市城市總體規劃》第10～11版方案

（3）方案特點。第14版規劃與之前歷版總規比較，主要有以下兩方面的特征：一是變生產城市為生活城市。本輪總規將廣州市城市性質確定為“廣東省政治、經濟、文化中心，我國的歷史文化名城之一，我國重要的對外經濟文化交往中心之一”，改變了以往歷次方案中“社會主義生產城市”的定位。二是城市結構逐漸從“以舊城為基礎的單中心擴展”轉變為“帶狀組團格局”。規劃確定了城市主要沿珠江北岸向東至黃埔的發展戰略，采用沿珠江分布三個組團的帶狀組團式空間結構（見圖3）。

（4）規劃實施情況。作為廣州第一個由國務院審批通過的總規，第14版方案充分發揮城市規劃龍頭作用。實踐證明，通過總規的實施，廣州市作為廣東省的政治、經濟、文化中心、城市功能得到進一步增強，城市經濟社會得到進一步發展，人民生活水平得到較大提高，城市面貌得到較大改觀（徐曉梅，2006）。

在總規指導下，1987年全國第六屆運動會場館選址在天河組團（見圖4），由此帶動了天河地區的發展，奠定了廣州新的城市中心的基礎。黃埔港與經濟開發區的建設，帶動廣州先進制造業在東部的集聚。天河和黃埔兩個組團，帶動廣州城市逐步脫離“云山”，沿“珠水”往東發展。

圖3 《廣州市城市總體規劃》第14版方案-空間結構示意圖

圖4 1978-1998年廣州市常住人口及GDP情況（根據廣州統計年鑒整理）

2.經濟快速發展時期的深化調整：第15版方案

（1）發展背景。進入1990年代，廣州市經濟社會快速發展，同時也面臨諸多挑戰。一方面區域產業地位下降（圖6），亟須尋找新的產業發展空間。另一方面，1978年以來廣州市國內生產總值以年均約20%的增長速度迅速提升，市域人口規模以年均增長約10萬人的速度快速增長，亟須尋找新的城市發展空間。

（2）規劃編制過程。隨著經濟社會的快速發展，1984年經國務院批準實施的廣州總規已不能適應發展需要。廣州市于1989年開始修編總規，于1992年底完成第15版方案初稿，后經市、省政府多次審議，數易其稿。廣東省人民政府于1996年和2000年先后將修編的廣州總規成果報送國務院。

（3）方案特點。第15版方案與之前方案相比主要有以下兩方面的特點：城市性質方面，改變了“社會主義現代化國際大都市”的提法，提出將廣州建設成為華南地區的中心城市，突出了城市區域綜合服務職能。在城市建設用地發展方向上，以向東、南方向發展為主。但由于行政區劃的局限，仍有大量城市建設被迫布局在作為廣州水源所在地的北部白云區。規劃形成了三大組團的城市空間結構，包括中心大組團、東翼大組團和北翼大組團（見圖7）。其中北翼大組團的開發強化了以舊城為中心的城市格局。

圖5 天河體育中心建設前后對比（左圖為1986年實景，右圖為2010年實景）

圖6 相關年份廣州市占珠三角工業總產值比重（根據廣東省統計年鑒整理）

（三）2000年以來：“從拓展到優化提升”戰略下的綜合發展階段

1.開創“戰略規劃-總體規劃”模式：第16方案

（1）發展背景。2000年廣州行政區劃調整，將花都、番禺兩個縣級市撤縣設區，使得市區面積由原來的1443.6平方公里增加到3718.5平方公里。這次行政區劃調整一方面對于解決原廣州老八區發展空間的局限具有重大的意義，為廣州城市空間的拓展與城市持續發展提供了新的契機。另一方面，也打亂了總規上報的步驟，1996年開始上報的第15版總規方案無法應對變化。為了明確21世紀廣州城市發展的戰略思路和發展框架，廣州市于2000年開展了城市總體發展戰略規劃編制工作。

圖7 《廣州市城市總體規劃》第15版方案-空間結構示意圖

（2）規劃編制過程。為了快速應對行政區劃調整對廣州帶來的機遇和挑戰，2000年，廣州市開國內城市先河，開展了一輪戰略規劃研究。戰略規劃提出了“適宜創業發展又適宜生活居住的山水型生態城市”的“兩個適宜”的發展目標，研究內容不是面面俱到而是重點集中在土地利用、生態環境、綜合交通三個方面，提出了“南拓、北優、東進、西聯”的空間拓展戰略。2001年4月，戰略規劃通過市政府常務會議審議，成為指導廣州城市空間發展的總綱領。

圖8 《廣州城市建設總體戰略概念規劃綱要》——土地利用結構解析圖

2002年1月開始，將戰略規劃確定的廣州城市發展的基本框架和發展思路轉譯為法定規劃，廣州對《廣州市城市總體規劃（1996—2010）》（第15版方案）進行調整，并于2003年3月編制完成《廣州市城市總體規劃（2001—2010）》初稿（第16方案）。2005年12月，《廣州市城市總體規劃（2001—2010）》獲得國務院批復。至此，廣州開創了“戰略規劃——城市總規”的城市總體規劃編制模式。2000年戰略規劃成為總規快速應對城市發展條件劇變下的成功嘗試，也可以說是總規的前期綜合研究。

（3）方案特點。本輪廣州總規以落實2000年戰略規劃為主要內容，其城市性質、空間結構、城市發展戰略方向及交通戰略等核心內容均落實了戰略規劃的要求，在一定程度上可以說是與戰略規劃共識的“條文化”（易曉峰，2015）。其中城市空間發展方面確定了南部和東部為城市發展的主要方向，實施“南拓、北優、東進、西聯”的空間發展策略，構建以山、水、城、田、海的自然格局為基礎，主要沿珠江水系發展的多中心、組團式、網絡型城市結構。

圖9 《廣州市城市總體規劃（2001-2010年）》（第16版方案）——土地利用規劃圖

（4）實施情況。戰略規劃指導下的第16版總規的實施，促進了城市經濟社會的快速發展。2000-2010年廣州市GDP翻了兩番多，位居全國前列。

汽車、石油化工、電子信息制造成為新支柱產業，商貿物流、會展、信息等高端服務業成為穩固的經濟增長點，區域地位大幅提升。以機場、港口、鐵路為龍頭，以“雙快”交通體系為骨干的城市綜合交通體系基本構建。珠江新城、琶洲國際會展中心等一批重點新區相繼建成，城市綜合競爭力不斷增強。2010年，亞運會的勝利召開，確立廣州國家中心城市的地位。

2.實施導向下的總規新探索：第17方案

（1）發展背景。隨著城市快速發展，廣州市土地資源日趨緊張，規劃的控制引導作用將進一步增強，規劃的可實施性要求必然越來越高。黨的十八大以來“依法治國”被提到新的高度，影響到了社會、經濟發展的方方面面。面對以往不同規劃間相互脫節甚至矛盾帶來的種種問題，總規作為城市規劃領域地位的上層次法定規劃，自然被寄予了高度的期望。同時，面對多年來總規編制和審批機制存在的問題，近年來，國務院辦公廳、住建部也多次要求廣州、成都等相關城市開展總規改革創新工作。

圖10 2000-2010年廣州市GDP情況（根據廣州統計年鑒整理）

（2）規劃編制過程。由于第16版方案于2005年才獲得批復，實施周期僅剩5年時間。2006年廣州市便啟動了新一輪廣州總規——第17版方案的修編工作。先后經歷了前期研究、現狀調查、專題研究、戰略規劃、綱要編制、成果編制等階段。2012年3月廣州總規綱要獲得住建部同意，廣州正式開始了總規成果編制。2012年5月完成成果編制工作。2012年底完成了廣州市內報批程序，2013年5月通過廣東省政府常務會審議、12月通過住建部常務會審查。2014年3月，住建部正式發文將廣州總規成果正式報入國務院辦公廳。

（3）規劃特點。新一輪總規編制工作主要有以下兩方面的特點：一是重視戰略規劃研究。本輪總規編制延續上一輪總規編制過程中先進行戰略規劃的經驗，于2007年開展了新一輪戰略規劃工作，2012年又開展了《廣州市城市功能布局規劃》的研究工作。這兩輪戰略規劃的核心內容均在新一輪總規中適當進行了落實。二是同步開展“三規合一”和重點地區規劃工作，增強相關規劃的協調性，提升總規的可操作性。

三、各階段總規發展的特征總結

（一）深受不同時期政治、經濟背景的影響

從廣州總規發展歷程來看，不同時期的政治、經濟背景深刻影響了不同階段總規編制工作。新中國成立初期城市總規是在學習蘇聯計劃經濟體制的大背景下發展起來的，因此受到蘇聯專家的影響巨大，總規方案表現出計劃經濟體制下的控制發展特征，在第5～7版方案中體現得最為明顯。而大躍進時期的政治和社會環境也直接導致了總規指標和規模的盲目提高。改革開放以來，隨著經濟的快速發展和社會的日益多元，總規也向著更加多元、綜合的方向發展。

圖11 廣州珠江新城

（二）對解決不同時期城市發展問題發揮了重大作用

新中國成立至改革開放前，在國家“從消費城市向生產城市轉變”的方針影響下，歷版總規中工業發展成為規劃的重點工作。雖然規劃的城市性質經歷了多次調整，但“生產性城市”的指導思想始終沒變。廣州總規對廣州市工業區布局發揮了重要的引導作用。

改革開放至2000年，隨著改革開放的深入，“從生產性城市向生活性城市轉變”逐步成為城市發展的主旋律，城市的生活性得到更多的重視。隨著經濟的快速發展，城市規模也迅速增大。廣州總規提出的三大組團結構，較好地應對了城市空間快速拓展的需要，對經濟社會發展起到了重要的支持作用。

圖12 廣州琶洲國際會展中心

2000年以來，隨著經濟全球化和區域一體化的發展，城市綜合競爭力的提升成為城市發展面臨的主要課題。廣州總規因應行政區劃的調整，實施“南拓、北優、東進、西聯”的空間發展策略，打造以山、水、城、田、海的自然格局為基礎，主要沿珠江水系發展的多中心、組團式、網絡型城市結構，拉開了城市發展框架，奠定了“國際化大都市”空間結構，提升了區域綜合服務職能。

近年來，隨著城市快速發展過程中積累的各種問題日益突出、土地資源日益緊張，廣州總規在空間拓展的同時將建成區的“優化提升”作為發展的重點之一。

總體而言，廣州總規成為不同歷史發展階段解決城市問題的整體謀劃和重要抓手。實踐證明，廣州總規對于解決不同時期城市發展問題，促進經濟社會發展起到了重要的引領作用。

（三）傳統編制與審批機制難以適應未來城市快速發展的需求

經過改革開放30余年快速發展后，面對快速變化且日益復雜的城市經濟社會發展問題，傳統城市總規編制和審批機制逐

漸表現出諸多不適應性。

（續表1）

一方面，各專業部門不同的空間規劃體系尚未完善，總規的地位有待明確，與國土、發改等其他部門相關規劃間的協調難度大。除了城市規劃系統的空間規劃外，國土系統的土地利用規劃、發改委系統的國民經濟發展規劃、環保部門的環保規劃、交通部門的交通規劃等均與城市空間息息相關。盡管《城鄉規劃法》確定了總規再城市規劃系統無可爭議的龍頭地位，但在城市層面，國民經濟和社會發展規劃和土地利用總體規劃等空間規劃均從各自部門出發掌握了相當的話語權，總規時常需要與其他部門的空間規劃相協調。相關專業部門編制的空間規劃與總規編制時間、內容和深度往往存在差異，協調難度大。

另一方面，總規編制內容大而全，審批程序環節多、耗時長，使得總規的實效性大打折扣。總規規劃內容涉及用地布局、建設規模、公共服務、市政設施等各專項規劃近30項規劃內容，涵蓋了從戰略性到策略性甚至到實際操作層面的所有問題，具有編制內容涉及面廣、“大而全”的特點。

四、對未來總規編制的建議

（一）重塑空間規劃體系

城市快速發展過程中出現的復雜問題，已不是某一個規劃或某一類規劃能完全解決的。總規存在的問題也并非僅僅是總規自身的問題。理順空間規劃體系，明確各級、各類空間規劃的地位和相互關系，形成主次清晰、分工明確、相互協調的規劃體系，從而進一步明確總規在空間規劃體系中的地位和角色，可能是解決總規問題的重要前提。

（二）重回總規戰略性

從廣州總規發展歷程不難看出，2000年以前歷版總規規劃重點為確定城市發展目標、發展戰略、空間布局和重大基礎設施等對城市未來發展影響深遠的戰略性問題。隨著改革開放后超預期的快速發展，城市復雜性的不斷提升，城市發展面臨的問題也日益突出。作為引領城市發展和解決城市問題的重要政策工具，規劃被寄予越來越高的期望。在此背景之下，總規作為城市規劃體系中的上層次規劃和總體性規劃，各職能部門均希望借助總規解決自身發展中的問題，總規不可避免地走向了“大百科全書”。

然而規劃并非萬能，總規更是無法承受各類規劃之重。重回總規的戰略性，具體戰術性內容由其他專項規劃及下層次規劃落實，這也許是加快總規編制審批周期、發揮其應有作用的必由之路。總規核心內容可包括“明確城市發展戰略、目標定位、發展規模；明確空間結構布局與空間容量，劃定生態控制線、城市增長邊界線，明確重大公共設施和基礎設施布局”等。其中空間規劃應為宏觀的結構引導生產、生活、生態空間的戰略性布局，而非細化到“十大類用地”的精細的土地利用規劃圖；定位、定量的各類設施和控制線應在專項規劃及下層次規劃中落實。

（三）重構“總控聯動”機制

對于總規市域空間管制、生態水系與環境保育、歷史文化保護、市政配套與綜合防災、公共服務設施等核心管控內容須強化在控制性詳細規劃等下層次規劃中的落實，并根據各級政府管理事權，提出分級管控要求，不得隨意調整。對于下層次規劃中確須完善或修改總規內容的應視情形和各級政府管理權限制定明確的優化調整程序。從而構建“總控聯動”機制，確保總規內容兼具剛性和彈性。

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