以功能提升推進(jìn)南京特大城市建設(shè)的思路研究

◎ 沈宏婷

一、長三角城市群中特大城市的規(guī)劃意義

在2016年6月國家發(fā)改委公布的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中，南京被定位為長三角城市群26個成員城市中唯一的“特大城市”。其實，這一定位更多的是基于城區(qū)的常住人口規(guī)模，與經(jīng)濟(jì)實力并不完全掛鉤，而且只是針對城市規(guī)模的現(xiàn)狀作出的評價，不能憑此過分夸大南京在長三角城市群的地位。但城市規(guī)模與城市所承擔(dān)的功能是緊密相關(guān)的，不同等級的城市在城鎮(zhèn)體系中所承擔(dān)的功能也是有差別的。從這一點上來說，南京作為長三角城市群中唯一的一座特大城市，勢必顯示出獨特的地位，進(jìn)而承擔(dān)起其他城市無法替代的特殊功能。從規(guī)劃內(nèi)容上看，在國家層面，南京作為特大城市的意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）帶動南京都市圈的同城化發(fā)展

從規(guī)劃來看，通過都市圈的同城化來促進(jìn)長三角城市群的一體化發(fā)展已得到國家層面的認(rèn)可。在五大都市圈中，南京都市圈是成立最早，同城化效果最好的都市圈之一。在此次規(guī)劃之前，南京都市圈的范圍雖然經(jīng)歷過幾次調(diào)整，但始終地跨蘇皖兩省，成員數(shù)量也有8個之多。由于南京都市圈中其他城市的規(guī)模等級與南京相差較大，作為單中心的都市圈，相較于多中心都市圈而言，更容易發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用。經(jīng)過十多年的發(fā)展，南京都市圈在交通、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等一體化方面取得了顯著成效，但受行政區(qū)域的影響，跨省協(xié)調(diào)的難度較大，在制定同城化的制度安排和運行機(jī)制方面并未取得實質(zhì)性進(jìn)展。此次規(guī)劃將南京都市圈的范圍縮小到寧鎮(zhèn)揚三市，與以往對南京都市圈的認(rèn)定有顯著不同，但這樣的劃分將更有利于南京都市圈在同城化協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制方面取得實質(zhì)性突破。而且在五大都市圈中，規(guī)劃只對南京都市圈提出了“進(jìn)一步提升南京中心城市功能”的要求，說明南京中心城市功能的提升不僅關(guān)系到南京都市圈同城化的效果，也關(guān)系到南京都市圈建設(shè)成果在長三角的放大效應(yīng)。

（二）輻射帶動淮安等蘇北地區(qū)的發(fā)展

此次規(guī)劃中，江蘇蘇北地區(qū)除鹽城外沒有一個城市被納入長三角城市群。而這些區(qū)域與長三角城市群尤其是南京長期保持著密切的聯(lián)系。其中，淮安作為傳統(tǒng)南京都市圈的八大成員之一，因與南京距離較近，是接受南京輻射最多的腹地之一。作為中國最發(fā)達(dá)的城市群，優(yōu)化提升長三角城市群不僅關(guān)系到長三角城市群自身的發(fā)展，也是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。輻射帶動淮安等蘇北地區(qū)的發(fā)展也成為長三角城市群發(fā)展壯大的必然要求。與上海相比，南京在輻射帶動蘇北地區(qū)發(fā)展上更具有地緣、交通和文化優(yōu)勢。只是南京受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，現(xiàn)有的輻射帶動作用仍然不足。所以，本次規(guī)劃明確提出要加快建設(shè)南京江北新區(qū)，加快產(chǎn)業(yè)和人口集聚，以輻射帶動淮安等市發(fā)展。淮安到江北距離不足200公里，南面的盱眙、金湖兩縣更是在100公里之內(nèi)。隨著連淮揚鎮(zhèn)、徐宿淮鹽等城際高鐵的建設(shè)，蘇北與江北之間的時空距離將大為縮短。借助南京江北新區(qū)上升為國家級新區(qū)的契機(jī)，進(jìn)一步加大南京北擴(kuò)的力度，加快推進(jìn)寧淮同城化，將成為南京增強(qiáng)對蘇北地區(qū)輻射能力的重要手段。

（三）促進(jìn)南京都市圈與合肥都市圈的融合發(fā)展

在長三角城市群中，南京具有連南接北、承東啟西的區(qū)位優(yōu)勢和綜合交通樞紐優(yōu)勢，是長三角帶動中西部地區(qū)發(fā)展的重要傳導(dǎo)區(qū)域。安徽省的蕪湖、馬鞍山等城市因為與南京素來關(guān)系密切長期被納入南京都市圈的輻射范圍。此番規(guī)劃雖然將他們調(diào)整為合肥都市圈的成員，并不意味著要減弱南京對這些區(qū)域的輻射帶動作用，而是旨在促進(jìn)兩大都市圈的融合發(fā)展。因為，無論從地理位置和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系來看，南京對這兩個城市的向心力更強(qiáng)。而合肥的經(jīng)濟(jì)體量與南京懸殊較大，無法獨自承擔(dān)輻射帶動合肥都市圈的重任，需要在與南京都市圈的融合發(fā)展中發(fā)展壯大，進(jìn)而增強(qiáng)對皖北、皖西地區(qū)的輻射帶動能力。而南京的江北新區(qū)作為對接合肥和皖北的重要區(qū)域，必須加快發(fā)展，才能使南京在兩大都市圈融合發(fā)展過程中充分發(fā)揮作用，并共同增強(qiáng)對長江中游和中西部地區(qū)的輻射帶動作用。這種跨越省份的不同發(fā)展水平地區(qū)之間的聯(lián)動協(xié)調(diào)發(fā)展對于統(tǒng)籌長三角的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將具有先行示范和引導(dǎo)性作用。

二、南京建設(shè)特大城市面臨的主要障礙

（一）經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)不顯著

城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是決定其城市功能的關(guān)鍵因素之一。南京在長三角的地位一直很尷尬，作為江蘇省省會，經(jīng)濟(jì)總量既落后于長三角南翼的浙江省會杭州，也落后于省內(nèi)的蘇州，人均GDP方面，不僅落后于蘇州，還落后于無錫，經(jīng)濟(jì)地位與其政治地位和城市功能并不匹配。《江蘇統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2016年南京GDP總量10503.02億元，與蘇州相差4972.07億元，與杭州相差810.7億元；人均GDP127264元，與蘇州、無錫分別相差18292元和13994元。

在創(chuàng)新方面，南京雖然科教資源豐富，高校、科研院所、大學(xué)生數(shù)量以及高級專家數(shù)量眾多，但是專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量及其在從業(yè)人員中的比重還相對較低，科技成果也相對較少，低于蘇州和無錫，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的整體規(guī)模以及在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于蘇州、無錫等市。

（二）空間輻射能力不足

南京受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)位條件的限制，輻射范圍主要集中在蘇中、蘇北和安徽等南京都市圈成員城市。由于這些腹地區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與南京相差較大，相互關(guān)系處于極化效應(yīng)占主導(dǎo)的階段，表現(xiàn)為資本、勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素受收益差異影響由落后地區(qū)流向南京，區(qū)域差距不斷擴(kuò)大，也無法進(jìn)一步支撐南京作為中心城市的發(fā)展。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，盡管南京已經(jīng)形成了“三二一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但與國內(nèi)外發(fā)達(dá)城市相比，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍不充分，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)占比較高，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占比較低，發(fā)展層次有待進(jìn)一步提升。2016年南京第三產(chǎn)業(yè)的比重為58.4%，而發(fā)達(dá)國家大多超過60%，部分超過70%，上海三產(chǎn)比重為70.5%，杭州也達(dá)到了60.9%。在二產(chǎn)方面，南京與周邊城市的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)較為嚴(yán)重，產(chǎn)生了爭奪市場、重復(fù)建設(shè)、過度競爭等負(fù)面效應(yīng)。可見， 生產(chǎn)功能較強(qiáng)、服務(wù)功能不足、與周邊城市的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等因素均限制了南京的空間輻射能力。

（三）國際化功能不全

在經(jīng)濟(jì)全球化、城市網(wǎng)絡(luò)化的大背景下，城市的發(fā)展越來越取決于它在全球城市網(wǎng)絡(luò)中的地位。城市的國際化功能決定了其參與全球分工的深度和廣度。南京在國際化功能方面卻較為欠缺。一是外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后。由于開放意識不強(qiáng)，南京未能抓住20世紀(jì)90年代中后期外向型經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的機(jī)遇，多年來在合同外資和實際利用外資等指標(biāo)上均落后于蘇州、無錫，直到近幾年才有所改善。二是缺乏國家級開放平臺，例如上海有中國第一個自由貿(mào)易試驗區(qū)，杭州有中國第一個跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)。三是旅游資源特色彰顯不足，未能體現(xiàn)國際品牌效應(yīng)。全球最大的旅游網(wǎng)站Trip Advisor 公布的2013—2015三年全球最佳旅游目的地中國榜名單中，南京均未進(jìn)入前十。同時，南京市的入境游客人數(shù)與上海和杭州的差距也較大。

（四）管理服務(wù)水平有待提高

管理服務(wù)水平是城市軟實力的重要內(nèi)容。只有不斷提高管理服務(wù)水平才能對多方面的城市需求作出響應(yīng)。而南京與同城化區(qū)域的鎮(zhèn)江、揚州在交通銜接以及教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)一體化方面存在較大的協(xié)調(diào)難度，未能實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的同城布局，影響了南京作為中心城市服務(wù)功能的拓展。南京的外資金融機(jī)構(gòu)集聚程度不夠，國際化水平不高，民營機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，未能在更寬領(lǐng)域、更深層次參與區(qū)域和國際分工合作，未能滿足多樣化的金融需求。

在智慧城市建設(shè)方面，新一代信息技術(shù)的全面滲透對城市管理的智能化水平提出了更高的要求。但南京政府部門對大數(shù)據(jù)管理能力不足，使得信息化對城市治理能力現(xiàn)代化的促進(jìn)作用不夠明顯。南京市每個機(jī)關(guān)部門和單位都建有自己的信息平臺，但有些部門信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施仍不完善，各類信息化系統(tǒng)融合度、集成度不足，底層數(shù)據(jù)和界面功能不能統(tǒng)一，資源難以共享，大大降低了政府管理和服務(wù)的效能。

（五）生態(tài)保護(hù)壓力較大

由于歷史原因，較長時間以來，南京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，以石化、鋼鐵、電力和水泥等為代表的重化工業(yè)在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重偏高。重化工業(yè)產(chǎn)能居高，煤炭消耗總量較大，單位GDP二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮等主要污染物排放強(qiáng)度處于較高水平。2016年南京市化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)的產(chǎn)值達(dá)到1755.4億元，石油加工、煉焦和核燃料加工業(yè)的產(chǎn)值為632.4億元、鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值為585.8億元，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值中重工業(yè)產(chǎn)值占比為77.1%。高耗能、高污染的行業(yè)和企業(yè)所占比重偏高，給南京市生態(tài)文明建設(shè)帶來了重重壓力。盡管近幾年來南京加大轉(zhuǎn)型升級力度和污染整治力度，使高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比重不斷下降，但歷史累計的問題不是一朝一夕所能解決的，南京仍存在水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)率偏低、黑臭河道較為普遍、空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）偏高等一系列環(huán)境問題，與南京自身國際性人文綠都的戰(zhàn)略定位，以及作為特大城市挑起引領(lǐng)城市群生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展重?fù)?dān)的要求還有較大差距。

三、南京建設(shè)特大城市的發(fā)展思路

城市群中各城市的地位取決于它在城市群中所承擔(dān)的城市功能。而多樣化城市功能的形成需要一個不斷累積、疊加、優(yōu)化的過程。南京要想在長三角城市群中進(jìn)一步提升自己的戰(zhàn)略地位，必須在原有的城市功能基礎(chǔ)上，不斷強(qiáng)化其創(chuàng)新型、樞紐型、開放型、服務(wù)型、生態(tài)型的新功能，從而真正肩負(fù)起國家所賦予的東部重要中心城市、長三角城市群中唯一的“特大城市”的功能定位。

（一）增強(qiáng)創(chuàng)新型功能

南京要想增強(qiáng)對長三角北翼區(qū)域的輻射帶動作用，關(guān)鍵在于將南京建設(shè)成具有帶動創(chuàng)新作用的“孵化器”功能城市。應(yīng)借助科教資源稟賦優(yōu)勢，結(jié)合國際軟件名城的建設(shè)，打造國家級創(chuàng)新中心；借助國家級江北新區(qū)的平臺優(yōu)勢，優(yōu)先引導(dǎo)各類創(chuàng)新要素、創(chuàng)新人才、創(chuàng)新政策集聚，打造具有國際影響力的自主創(chuàng)新高地，使江北新區(qū)成為長三角自主創(chuàng)新示范區(qū)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

以宜居宜業(yè)為宗旨，借鑒深圳“創(chuàng)新型城市”建設(shè)的經(jīng)驗，圍繞創(chuàng)新功能的提升進(jìn)一步完善南京的公共服務(wù)能力、人才匯聚能力、資金融通能力，形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的城市氛圍。這就要求地方政府以建設(shè)公共服務(wù)型政府為目標(biāo)，創(chuàng)新管理理念，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新服務(wù)手段，提高服務(wù)效能，以政府的自身創(chuàng)新引領(lǐng)城市各方面的創(chuàng)新。同時，把完善市場經(jīng)濟(jì)體制作為提升服務(wù)水平和環(huán)境營造的著力點，在資金籌備、成果轉(zhuǎn)化和行政審批等方面采取更為靈活的方法，充分釋放蘊藏在高校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)中的創(chuàng)新潛力。在集聚創(chuàng)新要素方面，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以政策和平臺吸引要素，以交通樞紐匯聚要素，以豐富的科教資源培育要素，以全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)留住要素。

（二）優(yōu)化樞紐型功能

交通干線的交匯所形成的樞紐可以帶來要素集聚和經(jīng)濟(jì)活動集聚。反過來，構(gòu)建要素集聚的平臺也可以推動樞紐的形成。南京要想在長三角北翼城市群中發(fā)揮中心城市的高地作用，必須圍繞建設(shè)具有人流、物流、資金流、信息流的“樞紐”功能中心城市，進(jìn)一步完善支撐區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，提升樞紐設(shè)施功能，打造樞紐經(jīng)濟(jì)平臺， 大力推進(jìn)樞紐設(shè)施、樞紐產(chǎn)業(yè)和城市功能融合發(fā)展。

一方面要加快對外交通建設(shè)，充分利用空港、海港、鐵路港和信息港等四港優(yōu)勢，著力構(gòu)建多式聯(lián)運體系， 以空港樞紐經(jīng)濟(jì)區(qū)、海港樞紐經(jīng)濟(jì)區(qū)、高鐵樞紐經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)為抓手，重點發(fā)展現(xiàn)代物流、金融、信息服務(wù)、旅游會展等樞紐經(jīng)濟(jì)，全面融入長江經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路建設(shè)，促進(jìn)樞紐功能持續(xù)強(qiáng)化、樞紐產(chǎn)業(yè)全面升級、樞紐經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展、樞紐地位整體提升。另一方面，除構(gòu)建區(qū)域?qū)ν獯蠼煌ㄍ猓€要加快地鐵、高鐵、輕軌、高速路交通體系等建設(shè)，構(gòu)建暢連內(nèi)外的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，提高與周邊城市的連接效率，增強(qiáng)對周邊區(qū)域的輻射帶動能力。

（三）提升開放型功能

隨著“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶等國家戰(zhàn)略的實施，中國的內(nèi)外開放格局將進(jìn)一步得到拓展。南京要抓住機(jī)會，以南京江北新區(qū)、綜合保稅區(qū)以及空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等一批開放平臺為載體，深入融入國家戰(zhàn)略，大力拓展對外交往渠道，全面提升國際交往便利度和交流合作緊密度，增強(qiáng)國際資源要素的吸附力，同時借助深厚的歷史文化資源引領(lǐng)長三角北翼城市群的對外人文合作與文化發(fā)展， 提升城市的知名度和美譽度，凸顯南京在長三角北翼城市群乃至全國文化中心的影響力。

文化產(chǎn)業(yè)是文化交流的重要載體和工具。應(yīng)對全球城市競爭對文化吸引力的訴求，南京應(yīng)該充分利用自身豐厚的文化資源、科教資源和人才資源建設(shè)文化教育創(chuàng)新中心，將科技創(chuàng)新與文化深度融合，提升文化產(chǎn)品的競爭力，對傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造及價值鏈重構(gòu)，積極主動地參與全球文化產(chǎn)業(yè)分工，加強(qiáng)跨越行政邊界和國界的文化資源整合，爭取進(jìn)入全球文化產(chǎn)業(yè)價值鏈的高端環(huán)節(jié)，提升南京作為區(qū)域中心城市文化首位度。同時，按照共享經(jīng)濟(jì)的思維，立足區(qū)域內(nèi)優(yōu)異的文化教育資源，強(qiáng)化南京與周邊地區(qū)教育資源共享，共建科教基地，全面發(fā)揮中心城市的知識溢出效應(yīng)。

（四）完善服務(wù)型功能

城市的內(nèi)在吸引力與城市的綜合服務(wù)功能緊密相關(guān)。南京作為省會城市，可以從便捷的出行條件、優(yōu)良的城市生態(tài)環(huán)境、完善的公共服務(wù)設(shè)施等方面大力提升城市的綜合服務(wù)功能，積極營造宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜游環(huán)境。

一方面提升生產(chǎn)性服務(wù)功能、生活性服務(wù)功能和創(chuàng)新性服務(wù)功能等城市服務(wù)功能，從形態(tài)完善向功能完善轉(zhuǎn)變，形成信息渠道多、投資發(fā)展環(huán)境優(yōu)、服務(wù)效率高、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力大的服務(wù)體系。

另一方面，增強(qiáng)對外服務(wù)供給。在增強(qiáng)自身科技創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)上，更好地為長三角北翼城市群及其周邊區(qū)域提供各類優(yōu)質(zhì)科技創(chuàng)新服務(wù)；推動跨行政區(qū)的公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展，建設(shè)全面覆蓋、互聯(lián)互通的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，提高公共文化服務(wù)社會化、專業(yè)化水平；圍繞長三角區(qū)域金融中心的建設(shè)目標(biāo)， 引進(jìn)區(qū)域性總部金融機(jī)構(gòu)，提高金融業(yè)的集聚度，支持財富管理中心、結(jié)算中心、信托、基金、產(chǎn)權(quán)交易中心等金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，滿足不同層次、不同群體金融服務(wù)需求；充分利用優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源，推廣在線醫(yī)療衛(wèi)生新模式，加快發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的智慧醫(yī)療健康服務(wù)。

（五）推進(jìn)生態(tài)型功能

在綠色發(fā)展理念下，實現(xiàn)跨區(qū)域的綠色協(xié)同發(fā)展是推動長三角北翼城市群合作的重要議題。南京要充分發(fā)揮擁有豐富多樣山水林湖生態(tài)資源的優(yōu)勢，強(qiáng)化對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)，加強(qiáng)南京與長三角城市群和寧鎮(zhèn)揚丘陵地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)貫通，提升生態(tài)保育、修復(fù)和服務(wù)能力，為南京城市東進(jìn)西延、南展北拓空間布局提供生態(tài)保障。

通過生態(tài)導(dǎo)向的區(qū)域發(fā)展政策實現(xiàn)對整體生態(tài)環(huán)境的調(diào)控、保證可持續(xù)發(fā)展能力，率先探索建立碳排放交易市場，全面開展排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易，建立環(huán)保綠色技術(shù)共享機(jī)制，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、跨區(qū)域聯(lián)合防治機(jī)制等方面發(fā)揮南京作為“生態(tài)統(tǒng)籌調(diào)控極”的極化功能。

充分利用沿江地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高鐵環(huán)線建設(shè)的機(jī)遇，將生態(tài)保護(hù)與旅游開發(fā)相結(jié)合，塑造長江國際生態(tài)旅游帶和秦淮河生態(tài)旅游帶，加強(qiáng)沿江地區(qū)旅游資源的共同開發(fā)和營銷，以區(qū)域協(xié)作的方式打造長三角北翼城市群整體旅游線路，提升南京生態(tài)旅游核心地位。

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