“農(nóng)地入市”五年改革：

截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的33.3%。

越是發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的需求越旺盛。因為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，消費不斷升級，一些企業(yè)為了提供市場緊俏的高品質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)化作物，紛紛到農(nóng)村“收地”，規(guī)模化經(jīng)營。

南方周末記者 李在磊

發(fā)自北京

2018年3月5日，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中指出，要全面深化農(nóng)村改革，落實第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，探索宅基地三權(quán)分置等各項改革舉措。

系列改革事項中，最受矚目的當(dāng)屬宅基地。自2013年10月中共十八屆三中全會公布“農(nóng)地入市”決議后，五年來此項改革已經(jīng)進(jìn)展頗快。

在發(fā)放全國首筆宅基地抵押貸款的義烏，已經(jīng)把使用權(quán)入市區(qū)域擴(kuò)展至市域范圍內(nèi)的集體成員之間。此前，宅基地買賣只允許在村集體內(nèi)部發(fā)生。

相較而言，集體耕地的承包經(jīng)營權(quán)不存在流轉(zhuǎn)范圍的限制。在浙江嘉興市海鹽縣，改革者把“經(jīng)營權(quán)”從“承包經(jīng)營權(quán)”中獨立出來，使所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”，并將土地附著物與經(jīng)營權(quán)相結(jié)合，獨辟蹊徑拓展出一項單獨的權(quán)利。實現(xiàn)了憑借耕地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款的突破。

義烏、海鹽皆為農(nóng)地入市改革試點。其他一些試點地區(qū)則開始推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，試圖打破國有土地對土地市場的壟斷，改變集體土地與國有土地“同地不同權(quán)”的歷史。

一般而言，農(nóng)地入市的關(guān)鍵點包括宅基地使用權(quán)、耕地承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等。長久以來，中國土地管理法、擔(dān)保法等法規(guī)，對集體土地抵押、轉(zhuǎn)讓有多層限制，農(nóng)地被稱為“沉睡的土地資本”。

2015年2月以及12月，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院開展試點工作，暫停實施相關(guān)法規(guī)對集體土地入市的限制條款，農(nóng)地入市改革才得以在法律層面綠燈放行。

“向前走了一小步，但這一步很關(guān)鍵。”義烏市國土資源局副局長張黎明對南方周末記者說，“改革經(jīng)驗在別的地方也可以復(fù)制。”

“市場推著政策往前走”

自1978年開始，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制便成為中國農(nóng)村最基本的產(chǎn)權(quán)制度，這項重大改革，將農(nóng)村土地制度從單純的集體所有，向集體所有、家庭經(jīng)營的兩權(quán)分離模式轉(zhuǎn)變，解放了生產(chǎn)力。

三十多年后，這種曾一舉改變農(nóng)村面貌的所有制形式，漸漸顯得力不從心。

《資源科學(xué)》一篇論文對全國二十多個省份進(jìn)行的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截止到2014—2015年，發(fā)生耕地撂荒的村莊數(shù)量為184個，占調(diào)查村莊總數(shù)的78.3%，大規(guī)模耕地撂荒現(xiàn)象發(fā)生在2000年以后的村莊數(shù)量為172個，占出現(xiàn)撂荒的村莊總數(shù)的93.4%，發(fā)生在2005年以后的村數(shù)量141個，占比76.7%。

農(nóng)地撂荒現(xiàn)象，基本上與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的趨勢相吻合。該篇論文還指出，1996年以來，全國城鎮(zhèn)化率以平均每年約1.4%的增幅增長，鄉(xiāng)村人口數(shù)量也從原來的凈增加階段進(jìn)入到凈減少階段；2002年—2013年期間，全國平均每年減少農(nóng)業(yè)勞動力1133萬人。

農(nóng)村剩余勞動力很大一部分流向了長三角、珠三角，但是抽調(diào)顯示，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省，撂荒發(fā)生率也達(dá)到了90%左右。

“沒想到不僅老家的地沒人種，廣東的農(nóng)民也不種地了。”地合網(wǎng)聯(lián)合創(chuàng)始人張浩對南方周末記者說。他是最早進(jìn)行“互聯(lián)網(wǎng)＋農(nóng)地”創(chuàng)業(yè)的一撥人之一，國字臉，齊平頭，戴著一副黑框眼鏡。

十多年前，張浩從武漢大學(xué)法律專業(yè)碩士畢業(yè)，來到“改革開放前沿陣地”的廣東發(fā)展。他加盟了廣東省中山市當(dāng)時尚處創(chuàng)業(yè)階段的農(nóng)地交易平臺——地合網(wǎng)。“感覺在做大事，對個人也是不錯的發(fā)展機(jī)會。”張浩說。

實際上，越是發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的需求越旺盛。因為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，消費不斷升級，一些企業(yè)為了提供市場緊俏的高品質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)化作物，紛紛到農(nóng)村“收地”，規(guī)模化經(jīng)營。

國家政策的與時俱進(jìn)也為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。2003年頒布的農(nóng)村土地承包法規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓；2005年出臺的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》指出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)要規(guī)范有序地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，依法形成的流轉(zhuǎn)關(guān)系，受到法律保護(hù)。

地合網(wǎng)的商業(yè)模式，就是充當(dāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民之間的橋梁，撮合雙方買賣。多數(shù)情況下是客戶提出需求，地合網(wǎng)幫忙去找地。往往一百余畝的土地，就牽涉到幾十家農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)歸屬，如若某一兩戶不同意流轉(zhuǎn)，耕地就連不成片。不愿交易的農(nóng)戶，一類是舍不得自家土地，通常采取調(diào)地塊的途徑解決；另一類是對流轉(zhuǎn)金不滿足，可以嘗試用提供就業(yè)的方式進(jìn)行補償。

適合規(guī)模化作業(yè)的耕地，一般會對坡度、平整度、交通等參數(shù)有一定要求，同時滿足多方要素的連片土地并不太好找，只要平整出200畝大小的地塊，就會遭到瘋搶。張浩在廣東清遠(yuǎn)的項目，專門為想做稻蝦混養(yǎng)的大戶整合土地，客戶們排起長隊，向他預(yù)約了1000畝土地。

目前，在地合網(wǎng)上掛單，有流轉(zhuǎn)意向的耕地、林地等各種類型土地有30萬宗。

農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的33.3%。

“需求很強烈，市場推著政策往前走。”張浩說。

“種地需要技術(shù)，也需要政策”

同濟(jì)大學(xué)畢業(yè)、主修土木工程專業(yè)的伍運興沒想到，讀書時向往田園生活，畢業(yè)后真做起了農(nóng)場主。他喜歡穿白色襯衫，雖然在田間勞作，衣襟卻熨燙平整，有棱有角。朋友圈里綠油油一片，貼的都是瓜果蔬菜的照片。

四年前，伍運興還就職于省城一家設(shè)計院，愛人畢業(yè)于浙江財經(jīng)大學(xué)，在杭州從事財務(wù)工作，兩人一年能賺30萬元。得知老婆家鄉(xiāng)興起“家庭農(nóng)場”之后，他們辭掉白領(lǐng)工作，回到海鹽縣元通街道承包了幾百畝土地，開了香禾農(nóng)場，種植葡萄。比起都市生活，“種地”預(yù)期收入不比上班低，時間自由、有成就感，只是周期有些長，需要一些耐心。

為了補充農(nóng)業(yè)知識，這位“高材生”到縣里聽了不少講座，遇到疑難雜癥，就去農(nóng)科所參觀咨詢，海鹽縣長聽聞此事后，特地到葡萄園慰問了這對夫妻檔。

葡萄種植很多工序無法用機(jī)械代替，屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)。伍運興告訴南方周末記者，出師不利，他打算換種一些人工成本沒那么高的大櫻桃。有了種葡萄的經(jīng)驗積累，種櫻桃順利很多，但需要三四年的周期，才能有好收成，“種地需要技術(shù)，也需要政策，很缺錢”。

為了周轉(zhuǎn)資金，伍運興在空余的耕地上種植周期較短的蔬菜，補貼資金流。

融資問題一直是海鹽家庭農(nóng)場式的規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的桎梏。早在2009年左右，嘉興市海鹽縣率先為農(nóng)村集體土地確權(quán)，將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，嘗試農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。直到2015年，國家以試點的形式肯定海鹽試驗之前，這一模式都還屬于私下探索。

香禾農(nóng)場開業(yè)時，領(lǐng)取的是海鹽縣第78塊家庭農(nóng)場的營業(yè)執(zhí)照。截止到2017年6月，海鹽全縣土地流轉(zhuǎn)面積20.21萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)62.9%，共培育出各類農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體909家，各農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體共流轉(zhuǎn)土地18.01萬畝，占全縣流轉(zhuǎn)總面積的89.1%。

海鹽的一些金融機(jī)構(gòu)，已經(jīng)形成專門針對家庭農(nóng)場放貸的業(yè)務(wù)部門。得知香禾農(nóng)場的需求后，農(nóng)信聯(lián)社對果園進(jìn)行一番評估，給出了25萬元的授信額度。伍運興用來抵押貸款的“抵押物”，就是農(nóng)場土地的“經(jīng)營權(quán)”。

抵押品價值以承包經(jīng)營權(quán)及租金實際支付剩余期限、流轉(zhuǎn)價款、支付價款和土地附著物的預(yù)期收入來確定，是對“預(yù)期收入變現(xiàn)”的有益嘗試。至2017年6月，海鹽已流轉(zhuǎn)的二十多萬畝土地中，辦理抵押登記的達(dá)5.02萬畝。“這個很好，沒想到這樣能貸到款。”伍運興說。

抵押貸款行為發(fā)生后，意味著“經(jīng)營權(quán)”從“承包經(jīng)營權(quán)”分離后，實現(xiàn)了入市，因為抵押行為一旦出現(xiàn)違約，銀行就要將抵押物收回，放在市場上交易。

入市改革，八仙過海

2015年，國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見出臺前，海鹽縣先后出臺了《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證登記管理辦法》和《流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)抵押專項貸款管理辦法》，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的很多細(xì)則進(jìn)行了規(guī)范。

經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)農(nóng)戶耕地時，除了向農(nóng)戶支付流轉(zhuǎn)費之外，還應(yīng)按照每畝300元的標(biāo)準(zhǔn)繳納風(fēng)險保障金，這部分費用與縣、鎮(zhèn)、村三級分別按照一定比例聚集的資金，一起組成風(fēng)險保障金。一旦出現(xiàn)因經(jīng)營不善無法履約的行為，由這部分基金暫時承擔(dān)流轉(zhuǎn)費的損失。截至2017年6月，風(fēng)險保障金累計已達(dá)3000萬元。

不同區(qū)域，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)價值體現(xiàn)不穩(wěn)定，出現(xiàn)違約狀況后，接盤盤活的難度不盡相同。成立“風(fēng)險保障金”，成為耕地承包經(jīng)營權(quán)入市風(fēng)險防控的慣用做法。比較而言，集體經(jīng)營性建設(shè)用地價值很高，易于轉(zhuǎn)手，風(fēng)險防控措施主要體現(xiàn)在增值部分收益的分配方面。

浙江德清縣是首批15個集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，制定了《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配管理規(guī)定（試行）》，將入市收益統(tǒng)一列入村集體公積公益金進(jìn)行管理，農(nóng)戶通過股權(quán)增厚的形式享受分紅。

耕地承包經(jīng)營權(quán)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，皆不用像宅基地入市那般受制于流轉(zhuǎn)范圍的窠臼，制度設(shè)計也相對靈活。

2016年9月至10月，義烏先后出臺了《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則（試行）》和《義烏市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點管理辦法（試行）》，對宅基地抵押貸款政策的很多細(xì)則進(jìn)行了規(guī)范。

南方周末記者從義烏市國土資源局了解到，2017年，義烏市人民法院共審理農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓糾紛案件33件，25件已結(jié)案，其中已判決5件，撤訴17件，調(diào)解3件。

義烏市國土資源局副局長張黎明告訴南方周末記者，判決的案例中，承認(rèn)了宅基地轉(zhuǎn)讓的正當(dāng)性、合法性，鮮活的判例，起到了示范作用。

細(xì)則規(guī)定，義烏可以把宅基地流轉(zhuǎn)區(qū)域擴(kuò)展至市域范圍內(nèi)，這意味著全市集體經(jīng)濟(jì)成員間的宅基地交易，皆受到保護(hù)。2018年，義烏市人民法院已受理農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓糾紛案件23件，均在審理當(dāng)中，其中出現(xiàn)了跨村集體轉(zhuǎn)讓糾紛案例，將于近期宣判。