基層檢察院提起公益訴訟的實踐探索

摘要：檢察機關提起公益訴訟順應了時代發展的需要，順應了人民群眾對美好生活的新期待，并在全國拉開帷幕。目前，全國檢察機關在提起公益訴訟、保障社會公共利益方面做了大量卓有成效的工作。本文以基層檢察院提起公益訴訟的實例為研究基礎，針對基層檢察院面臨的人員少、任務重、案件來源少、專門人才匱乏、監督效果不佳等實際困難提出了有針對性的意見和建議。

關鍵詞：檢察機關；公益訴訟；監督效果

中圖分類號：D926.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）35-0149-02

作者簡介：李紅艷（1983-），女，漢族，法律碩士，湖北省武漢經濟技術開發區人民檢察院，檢察官。

2014年10月《中共中央關于全面推進依法治國重大問題的決定》在十八屆四中全會上討論通過，該決定提出要探索性的建立建設關于檢察機關提起公益訴訟的制度性完善措施。可見，具有獨特地位的檢察機關在適當的情況下以合法的方式提起公益訴訟已成為不可避免的趨勢。順應這一趨勢，2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，決定包括湖北在內的十三個省、自治區、直轄市開展公益訴訟試點工作。同日，最高人民檢察院下發檢察機關提起公益訴訟試點方案》，對公益訴訟試點工作作出了原則性部署。隨后，2015年12月24日最高人民檢察院頒布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，并于同日實施。這一辦法的頒布實施標志著公益訴訟在全國的嘗試工作拉開帷幕。2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議修改《中華人民共和國民事訴訟法》、》《中華人民共和國行政訴訟法》，以法律明確了檢察機關提起公益訴訟的職責。筆者認為，這恰恰順應了時代發展的需要，符合我們依法治國理念的要求，對我們貫徹和落實法治化建設將起到理論啟蒙作用。

由檢察機關提起行政公益訴訟本身要求檢察機關對行政機關的違法行政行為進行有力監督，保護的正是國家利益與社會公共利益，也需要檢察機關對這種新的行政訴訟活動的審判與執行進行監督，以確保審判機關公正審判行政公益訴訟案件，執行機關與行政機關嚴格執行法院判決與裁定。由民事行政部門負責行政公益訴訟案件的審查、取證、公訴具有合法性與合理性，依托現有的機構與體制便可以實現行政公益訴訟這一全新的職能，充分有效的利用了現有法律資源，減少了司法系統不必要的人力、財力、物力的浪費。

但自全國檢察機關公益訴訟工作開展以來，多地基層檢察院面臨人員少、任務重、案件來源少、專門人才匱乏、監督效果不佳等實際困難，現就結合作者所在基層檢察院的工作實踐中的經驗總結對公益訴訟面臨的困境提出了有針對性的意見和建議。

一、整合檢察合力，突破線索瓶頸

一方面要整合有限辦案資源，加強公益訴訟專業性辦案組織建設，優化辦案力量，建設一支由檢察官或分管副檢察長牽頭的公益訴訟辦案組。另一方面多種途徑拓寬案件線索來源渠道，突破線索瓶頸。在具體的司法實踐中，檢察機關接觸公益訴訟的線索非常少，檢察人員現場摸排線索需要耗費大量的人力物力，而且收效甚微，有時是依靠行政機關的執法情況通報來順藤摸瓜，人民群眾的舉報線索也非常少。這說明檢察機關對公益訴訟的宣傳還不到位，還沒有深入人心。對此，一是針對對群眾公益訴訟了解比較少的情況，積極走出去，通過進社區、進企業等方式，積極開展法律宣傳工作，普及公益訴訟知識，鼓勵群眾舉報線索。二是充分利用當地的公共論壇和“兩微”網絡平臺，緊盯污染環境、食品藥品安全、生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等熱點問題，對可能存在侵犯國家和社會公共利益的行為及時到相關行業和部門進行走訪調查，積極尋找線索。三是利用當前中央環保督察組督察的契機，密切關注通報的環保違法線索，輔以傳統的走訪行政機關的方式，“雙管齊下”，全力破解案源瓶頸問題。

二、嚴格規范執法，確保案件質量

在辦理公益訴訟案件中，能始終堅持從維護國家利益和社會公共利益出發，牢牢抓住“案件質量”這個核心。公益訴訟辦案組成員要學習研究與公益訴訟相關的法律法規、制度文件、典型案例，并從中汲取辦案經驗，摸索工作規律，提高公益訴訟工作水平。在公益訴訟案件的取證固證方面，要配強專案組成員，最好具有專業背景知識，因為很多公益訴訟案件尤其是食品藥品、生態環境資源領域等的證據專業性非常強，取證機會也需要及時地把握，以防證據流失影響案件的查處。在案件辦理中，對發現的案件線索指定專人統一管理，部門走訪、現場勘察、制作調查筆錄及相關法律文書等，要嚴格執行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》及《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的規定，規范司法行為，確保案件質量。

三、加強溝通協調，確保庭審順利

辦理公益訴訟案件過程中，督促行政執法機關依法履職不是“硬碰硬”，需要加強溝通協調工作。一是積極與行政機關溝通協調，了解行政機關的履職情況，宣傳提起公益訴訟的重大意義，爭取他們的理解，化解對方的抵觸情緒。

比如筆者所在基層檢察院在辦理一起公益訴訟案件時，辦案人員經過一個月的調查，克服重重困難，搜集到了翔實的證據材料后，依據法律規定及時向相關職能部門制發了行政公益訴訟訴前檢察建議書。并主動溝通匯報，積極爭取當地黨委政府的支持，促使流程順利進行。二是積極與上級檢察院溝通，匯報工作進展情況，在案件辦理的各個階段，都嚴格按照要求層報上級院備案審查，爭取上級領導的支持與指導。三是與當地法院做好溝通。通過文書往來、“面對面”座談等多種形式，征詢法院法官意見，在關鍵問題上達成一致意見，確保案件的順利審理和判決。

四、服務發展大局，注重監督實效

在推進公益訴訟過程中，要高度重視宿遷程序，始終以實際整改效果為標準，以督促行政機關依法履職為目的，服務經濟社會的發展大局。在作者所在檢察院辦理的監督案件中，有涉及違法排放污水、違法圍欄圍網投肥養殖、未經審批違法改變林地用途、違法超越藍線填占湖泊等一系列違法行為，經過訴前程序，對符合發出檢察建議條件的，及時制發了檢察建議，并多次深入相關部門，說明持續侵害行為的嚴重性及怠于履職的違法性，督促行政機關依法行政。這些行政機關在收到檢察建議后，90%以上的部門能夠在期限內回復，并積極糾正，增強了行政機關依法行政、嚴格執法的意識，擴大了公益訴訟制度的社會影響力，取得了監督效果的“多贏”。同時要建立和完善定期回訪監控機制，制定專人負責，定期聯絡，防止破壞社會公共利益的行為復發，為經濟社會健康發展提供長效而有力的司法保障。

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